Одна из экспертов «АГ» указала, что в соответствии с бюджетным законодательством отсутствие в утвержденном для центра госзадании на соответствующий год мероприятий по выполнению работ в рамках проверок прокуратуры является безусловным основанием для отказа в исполнении таких требований. Как заметила другая, Верховный Суд обратил внимание прокуратуры на необходимость соблюдения бюджетного законодательства, а также требований о согласовании мероприятий с органами государственной власти при привлечении подведомственных им испытательных лабораторий.
Верховный Суд опубликовал
Постановление от 11 марта по делу № 45-АД26-4-К7, которым прекратил производство по делу об административном правонарушении, так как не нашел оснований для привлечения лабораторного центра к административной ответственности в связи с неотбором проб атмосферного воздуха по требованию прокурора.
В феврале 2025 г. Нижнетагильская межрайонная природоохранная прокуратура организовала проверку на предмет соблюдения АО «ЕВРАЗ НТМК» законодательства об охране жизни и здоровья граждан, окружающей среды, атмосферного воздуха, об отходах производства и потребления, а также водного, земельного и санитарно-эпидемиологического законодательства. В связи с этим 21 февраля в Уральское межрегиональное управление Росприроднадзора и ФГБУ «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Уральскому федеральному округу» было направлено требование в том числе о выделении специалистов ЦЛАТИ для участия в проводимой проверке.
По результатам совещания по вопросам проверки, проведенного в прокуратуре 26 февраля 2025 г. с участием ЦЛАТИ, было принято решение о проведении выездной проверки с отборами проб промышленных выбросов на источниках предприятия с одновременным отбором проб атмосферного воздуха в точках на границе санитарно-защитной зоны с подветренной стороны 10 и 11 марта 2025 г.
Вместе с тем Росприроднадзор согласовал участие специалистов подведомственного ему Центра в проверке только в части отбора проб промышленных выбросов, сточной и природной воды, а в части отбора проб атмосферного воздуха в контрольной точке АО «ЕВРАЗ НТМК» инструментальные исследования согласованы не были. Соответственно, в назначенные даты отбор проб атмосферного воздуха проведен не был.
В прокуратуре сочли, что Центр умышленно не исполнил требования, вытекающие из полномочий природоохранного прокурора, установленных федеральным законом. Это явилось основанием для возбуждения в отношении Центра дела об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП. 7 мая 2025 г. судья Кировского районного суда г. Екатеринбурга признал Центр виновным и оштрафовал его на 80 тыс. рублей. Вышестоящие инстанции не нашли оснований для отмены этого постановления.
Тогда ЦЛАТИ обратился в Верховный Суд. Рассмотрев дело, ВС заметил, что финансирование деятельности Центра осуществляется в виде субсидий на выполнение госзадания в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете Росприроднадзора на соответствующие цели. При этом уставом Центра не установлены его полномочия осуществлять виды деятельности в пользу иных органов за счет средств федерального бюджета.
Кроме того, письмом Росприроднадзора от 21 апреля 2020 г. до территориальных органов и подведомственных ведомству федеральных государственных бюджетных учреждений доведено, что их участие в проверках, проводимых органами прокуратуры, осуществляется при проведении оплаты соответствующих услуг за счет средств прокуратуры.
В письме Росприроднадзора от 5 февраля 2025 г. указывалось, что подведомственные учреждения осуществляют лабораторное и экспертное сопровождение участия сотрудников Росприроднадзора в мероприятиях, проводимых органами прокуратуры, только при наличии соответствующего согласования центрального аппарата. Согласно письму, направленному на следующий день, без официального письма центрального аппарата Росприроднадзора о поручении проведения выездных обследований непосредственно с передвижными лабораториями запрещается их использование.
ВС заметил, что из требования Нижнетагильского межрайонного природоохранного прокурора от 21 февраля 2025 г. следует, что он требовал выделить специалистов Центра для участия в проводимой проверке, включающей в себя осмотр территорий и оборудования, изучение документов; проведение отбора проб промышленных выбросов на источниках предприятия с одновременным отбором проб атмосферного воздуха в точках на границе санитарно-защитной зоны с подветренной стороны по указанным в требовании показателям; проведение отбора сточных вод, а также природных вод рек Малая Кушва, Вязовка выше и ниже вышеуказанных мест сброса сточных вод по перечисленным в требовании показателям веществ; исследование проб с целью определения содержания в выбросах и атмосферном воздухе, а также в сбрасываемых сточных водах загрязняющих веществ, подготовку экспертного заключения о соответствии показателей установленным нормативам; подготовку заключения о соответствии деятельности на объекте негативного воздействия обязательным требованиям в области охраны окружающей среды, расчета размера вреда, причиненного окружающей среде. Перечисленные действия и исследования подлежали исполнению за счет бюджетных средств.
В ответе от 27 февраля 2025 г. на требование прокурора заместителем руководителя Уральского межрегионального управления Росприроднадзора сообщено, что в части отбора проб атмосферного воздуха в контрольной точке АО «ЕВРАЗ НТ МК» инструментальные исследования не согласованы. Согласно объяснениям директора Центра со ссылкой на означенный ответ ранее Нижнетагильской межрайонной природоохранной прокуратуре было доведено указание центрального аппарата Росприроднадзора о том, что выполнение лабораторных исследований и работ, связанных с деятельностью Росприроднадзора в рамках госзадания возможно только в рамках внебюджетной деятельности, то есть по договору на возмездной основе.
Одновременно Росприроднадзор обращал внимание прокуратуры на необходимость обращения в Минфин РФ о дополнении госзаданий и увеличении финансирования подведомственных Росприроднадзору учреждений с целью обеспечения лабораторного и экспертного сопровождения проверок, проводимых органами прокуратуры. Безвозмездное выполнение работ в интересах органов прокуратуры носит признаки нецелевого использования бюджетных средств в соответствии с ч. 1 ст. 306.4 Бюджетного кодекса. Нижнетагильская межрайонная природоохранная прокуратура на проведенном 26 февраля 2025 г. организационном совещании была проинформирована о том, что Центр может выполнить экспертно-аналитические работы при условии соблюдения порядка, установленного Уставом и учредителем – Росприроднадзором, либо по заявке Уральского межрегионального Управления Росприроднадзора, либо на возмездной договорной основе.
Таким образом, указал ВС, Центр, который не имел возможности исполнения требований прокурора по предоставлению услуг за счет федерального бюджета, фактически не отказывался от исполнения таких требований, разъяснив альтернативный порядок предоставления услуг запрашиваемых прокурором в требовании от 28 февраля 2025 г., в связи с чем оснований полагать об умышленном невыполнении требований прокурора не имеется. При этом судами не учтено, что выполнение требований прокурора при изложенных выше обстоятельствах могло повлечь привлечение должностного лица центра за нецелевое расходование бюджетных средств. В связи с этим Суд прекратил производство по делу об административном правонарушении по п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ.
В комментарии «АГ» адвокат КА «Регионсервис» Кристина Лунгу пояснила, что, во-первых, выполнение работ учреждением для органов прокуратуры возможно при проведении оплаты соответствующих услуг за счет органов прокуратуры либо, в определенных случаях, при наличии согласования с Центральным аппаратом Росприроднадзора. Однако имеющимся алгоритмом взаимодействия природоохранный прокурор не воспользовался.
Во-вторых, отметила эксперт, Верховный Суд РФ напомнил, что безвозмездность выполнения работ в интересах органов прокуратуры влечет риск привлечения к административной или уголовной ответственности. «Ввиду того, что конструкция состава ст. 17.7 КоАП РФ предусматривает исключительно умышленную форму вины, а центр, являясь подведомственным учреждением Росприроднадзора, созданным для реализации полномочий последнего, не может самостоятельно принимать решения о выполнении или невыполнении работ для органов прокуратуры, Верховным Судом РФ абсолютно обоснованно прекращено дело по п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ», – сочла Кристина Лунгу.
Более того, добавила эксперт, в соответствии с бюджетным законодательством отсутствие в утвержденном для центра госзадании на соответствующий год мероприятий по выполнению работ в рамках проверок прокуратуры является безусловным основанием для отказа в исполнении таких требований.
Как отметила руководитель экологической группы сибирского офиса «Пепеляев Групп» Юлия Юрченко, ВС РФ указал, что ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ возможна лишь за умышленное невыполнение требований прокурора, тогда как материалы дела такой умысел не подтверждают. Она пояснила, что в соответствии с уставными документами учреждения обязательными условиями его участия в проверочных мероприятиях иных органов, помимо Росприроднадзора, являются: финансирование таких мероприятий органом, привлекающим учреждение; согласование действий учреждения, включая проводимые исследования, центральным аппаратом Росприроднадзора.
«ВС РФ обратил внимание прокуратуры на необходимость соблюдения бюджетного законодательства, а также требований о согласовании мероприятий с органами государственной власти при привлечении подведомственных им испытательных лабораторий», – заключила эксперт.