Один из экспертов «АГ» счел, что с позицией Верховного Суда сложно спорить, так как, хотя Закон о защите конкуренции не содержит прямого указания на его применение в рамках правоотношений по предоставлению участков в аренду без торгов, все же буквальное толкование его положений не позволяет сделать вывод о том, что такое предоставление не подлежит антимонопольному контролю. Другой полагает, что больший интерес для практики представляет позиция ВС РФ о том, что ключевым критерием законности предписания антимонопольного органа выступает его исполнимость, а также указание на обязанность контролирующего органа оценить возможность реализации предписанных мер, исключив как объективную невозможность их исполнения, так и несоразмерные последствия.
18 сентября Верховный Суд вынес
Определение № 305-ЭС26-7229 по
делу № А40-67132/2025, которым он отменил решения судов, признавших незаконным предписание УФАС по Московской области о возврате лесного участка, и подтвердил наличие антимонопольного нарушения.
15 ноября 2023 г. ООО «Арена-Парк» обратилось в Комитет лесного хозяйства Московской области с заявлением о предоставлении лесного участка без торгов для строительства и эксплуатации системы осушения и обводнения лесных площадей, но ему было отказано. 22 декабря 2023 г. общество повторно обратилось с заявлением о предоставлении того же участка без торгов в целях реализации идентичного проекта. В ответе Комитет сообщил, что участок уже предоставлен в пользование иному лицу.
Как оказалось, еще 7 декабря 2023 г. ООО «ДелСервис» обратилось в Комитет с заявлением о предоставлении лесного участка без торгов для строительства и эксплуатации системы осушения и обводнения лесных площадей, и 21 декабря 2023 г. предоставление участка было согласовано, между сторонами был заключен договор аренды. Тогда «Арена-Парк» обжаловала действия Комитета в УФАС по Московской области со ссылкой на неправомерный отказ в предоставлении ей лесного участка без торгов и незаконное предоставление его обществу «ДелСервис».
УФАС установил в действиях Комитета признаки нарушения ч. 1 ст. 15, в том числе п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, и выдал предупреждение о прекращении действий или бездействия, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. Комитету надлежало принять меры, направленные на возврат государственной преференции, в том числе путем расторжения договора аренды, заключенного с «ДелСервис» после принятия решения о предоставлении участка без торгов, а также повторно рассмотреть все поступившие заявления по вопросу предоставления участка без торгов в порядке их направления в Комитет в соответствии с Административным регламентом предоставления государственной услуги по предоставлению гражданам или юридическим лицам лесных участков в аренду (без проведения аукционов), утвержденным постановлением Губернатора Московской области от 7 февраля 2023 г. № 20-ПГ, и Лесным кодексом.
В связи с неисполнением предупреждения антимонопольный орган возбудил дело № 050/01/15-963/2024 о нарушении антимонопольного законодательства, по результатам рассмотрения которого было вынесено решение о признании Комитета нарушившим ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Также было выдано предписание об устранении выявленного нарушения. По мнению УФАС, нарушение антимонопольного законодательства выражено в создании преимущественных условий при предоставлении лесного участка без торгов определенному хозяйствующему субъекту.
Общество «ДелСервис» обратилось в суд с заявлением о признании решения и предписания антимонопольного органа недействительными. Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что в рассматриваемом случае правоотношения сторон возникли не на товарном рынке, в связи с чем находятся вне сферы антимонопольного регулирования и контроля, то есть за пределами предоставленных антимонопольному органу полномочий, поэтому договор аренды, заключенный в соответствии с Лесным кодексом, недопустимо рассматривать в качестве государственной преференции. Доказательств того, что общество «ДелСервис» получило преимущественные условия доступа к лесному участку без проведения торгов и в результате предоставления участка в аренду условия деятельности данного общества стали более выгодными, в материалы дела не представлено. Суды апелляционной и кассационной инстанций эту позицию поддержали.
УФАС по Московской области обратилось в Верховный Суд. Рассмотрев дело, Судебная коллегия по экономическим спорам заметила, что в п. 8.1 Регламента указан исчерпывающий перечень документов, которые необходимо направлять для оказания услуги по предоставлению лесного участка без торгов. Согласно приложению № 2 к Регламенту, в случае отказа в предоставлении лесного участка необходимо указывать основания такого отказа со ссылкой на соответствующий пункт Регламента.
В соответствии с оспариваемым решением антимонопольного органа Комитетом приняты решения о предоставлении лесного участка без проведения торгов обществу «ДелСервис» и об отказе в предоставлении этого участка обществу «Арена-Парк» вопреки тому, что заявления указанных обществ о предоставлении участка были идентичными. При отказе обществу «Арена-Парк» в предоставлении участка без торгов Комитетом не были указаны основания для такого отказа, как того требует п. 10.2 Регламента, указал ВС.
Верховный Суд заметил, что нижестоящие инстанции, признавая решение и предписание УФАС недействительными, указали на отсутствие у антимонопольного органа полномочий на рассмотрение дела, поскольку участок предоставлялся в соответствии с Лесным кодексом, что исключает возможность квалификации действий Комитета по ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Однако в соответствии с п. 11 ст. 23 этого Закона антимонопольный орган проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства, в том числе федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется антимонопольными органами в порядке, установленном нормами гл. 9 Закона.
Как указал ВС, из системного толкования п. 20 ст. 4, ч. 1 ст. 15, п. 1 ч. 4 ст. 19 Закона о защите конкуренции следует, что передача отдельным хозяйствующим субъектам недвижимого имущества, в том числе земельных и лесных участков, по договору аренды и иным договорам, предусматривающим переход прав владения или пользования в отношении государственного или муниципального имущества, без проведения торгов является государственной или муниципальной преференцией.
Читайте также
Пленум Верховного Суда утвердил постановление в сфере антимонопольного законодательства
После доработки редакционной комиссией «антимонопольное» постановление Пленума ВС РФ подверглось лишь незначительным изменениям, в том числе корректировкам в плане стилистики
04 марта 2021
Судебная коллегия сослалась на абз. 4 п. 36
Постановления Пленума ВС от 4 марта 2021 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства»: антимонопольный орган вправе в пределах антимонопольного контроля оценивать правомерность предоставления преференций, включая бюджетные субсидии, по иным основаниям, установленным ст. 15 и 16 Закона о защите конкуренции, а также контролировать предоставление преференций на цели, указанные в ч. 1 ст. 19 Закона.
В рассматриваемом случае в действиях Комитета антимонопольным органом было установлено нарушение общих требований ст. 15 Закона о защите конкуренции, а именно ч. 1, а также нарушение п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона, выразившееся в принятии решения о предоставлении обществу «ДелСервис» лесного участка без торгов и в немотивированном отказе обществу «Арена-Парк» в предоставлении этого участка, заметил Суд.
В соответствии с ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения или пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров. Во исполнение этих положений издан Приказ ФАС России от 21 марта 2023 г. № 147/23 об утверждении Порядка проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества. В силу ч. 2 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции указанный в ч. 1 данной статьи порядок заключения договоров не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в том числе в соответствии с Лесным кодексом.
Экономколлегия заметила, что, вопреки позиции суда первой инстанции, оставленной без изменения вышестоящими инстанциями, в ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции поименованы исключения, предусматривающие заключение договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения или пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, без торгов. Закрепление в ч. 2 ст. 17.1 Закона исключения в части применения норм статьи к отношениям в сфере лесного хозяйства и лесопользования не свидетельствует о выведении отраслевого законодательства из-под антимонопольного контроля, поскольку связано с установлением процедуры и порядка проведения торгов непосредственно в Лесном кодексе.
В рассматриваемом случае нарушение требований ст. 15 Закона о защите конкуренции относится к ограничивающим конкуренцию действиям органов госвласти, выразившимся в заключении договора аренды при одновременном необоснованном отказе иному хозяйствующему субъекту в заключении такого договора при таких же условиях, что, по своей сути, создало необоснованное преимущество и привело к ограничению конкуренции, указал Верховный Суд. Иное толкование фактически нивелирует принципы недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, поименованные в ст. 1 Закона.
ВС отметил, что указание судов на последующий отзыв заявления общества «Арена-Парк» не имеет правового значения при оценке законности оспариваемого решения УФАС, поскольку сам по себе факт отзыва заявления не может указывать на устранение фактов нарушения антимонопольного законодательства.
Ключевым критерием законности предписания антимонопольного органа выступает его исполнимость, которая предполагает определение реального, практически осуществимого способа восстановления нарушенного правопорядка с учетом фактических обстоятельств дела. При вынесении предписания контролирующий орган обязан не только констатировать факт несоблюдения норм, но и оценить возможность реализации предписанных мер, исключив тем самым ситуацию, при которой исполнение требований окажется объективно невозможным либо приведет к несоразмерным последствиям. Требования, закрепленные в предписании, не могут носить взаимоисключающий или абстрактный характер, они должны быть определенными и реально выполнимыми, включать указание на выявленные нарушения, сроки их устранения либо перечень конкретных мероприятий, направленных на предотвращение подобных нарушений. При этом предписание, призванное обеспечить устранение выявленных нарушений, не должно приводить к необоснованному увеличению расходов, нарушению баланса публичных и частных интересов либо к созданию условий, при которых исполнение предписания окажется экономически нецелесообразным или сопряженным с избыточными затратами.
Судебная коллегия обратила внимание, что «Арена-Парк» направила в антимонопольный орган заявление об отзыве жалобы на действия Комитета. Кроме того, судом было возвращено заявление общества о признании недействительным договора аренды лесного участка; заявлен отказ от иска по требованию о признании незаконными отказов Комитета. Таким образом, процессуальное поведение общества «Арена-Парк» свидетельствует об утрате заинтересованности в освоении спорного лесного участка.
В связи с этим Верховный Суд отказал в удовлетворении заявленных «ДелСервис» требований в части признания недействительным решения УФАС по Московской области, оставив в остальной части судебные акты без изменения.
В комментарии «АГ» юрист практики по недвижимости и инвестициям АБ «Качкин и Партнеры» Павел Остапчук полагает, что с позицией Верховного Суда сложно спорить. «Хотя Закон о защите конкуренции не содержит прямого указания на его применение в рамках правоотношений по предоставлению земельного, лесного участка, водного объекта в аренду без торгов, все же буквальное толкование ч. 2 ст. 17.1 Закона также не позволяет сделать вывод о том, что такое предоставление не подлежит антимонопольному контролю, особенно если речь идет о преференции – необоснованном преимуществе, которое обеспечивает отдельным хозяйствующим субъектам более выгодные условия деятельности, нежели остальным участникам рынка, что в принципе и является предметом надзорной деятельности ФАС России», – пояснил он.
Кроме того, как отметил эксперт, при разрешении подобного спора существенным является выявление возможности исполнения предписания: контролирующий орган обязан не только констатировать факт несоблюдения норм, но и оценить возможность реализации предписанных мер, исключив и объективную невозможность исполнения, и необоснованное увеличение расходов, и нарушение баланса публичных и частных интересов, и создание условий, при которых исполнение предписания окажется нецелесообразным или сопряженным с избыточными затратами. «Именно поэтому, принимая во внимание утрату заинтересованности к моменту рассмотрения спора Верховным Судом РФ со стороны лица, подавшего жалобу в УФАС (ООО “Арена Парк”), и отсутствие иных заявок, Суд оставил судебные акты нижестоящих инстанций в части признания предписания недействительным без изменения. Данным обстоятельством подчеркивается, что принятие подобных мер (как аннулирование договора аренды) должно быть экономически оправданным», – заключил юрист.
Партнер юридической фирмы «БИЭЛ» Николай Сапожников счел, что Верховный Суд справедливо пресек попытку нижестоящих инстанций, по сути, изъять сферу правоотношений по поводу торгов на право аренды лесных участков из-под антимонопольного контроля. «В действительности торги на право заключения договоров аренды лесных участков периодически становятся поводом для вмешательства антимонопольных органов, чьи решения и предписания, в свою очередь, затем рассматриваются судами. Как прямо указал ВС, ч. 2 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции со всей очевидностью касается только процедуры торгов. Можно также сказать, что в комментируемом определении ВС подчеркнул общий подход, согласно которому сфера антимонопольного контроля отнюдь не ограничивается товарными рынками в их узком понимании», – указал он.
По мнению Николая Сапожникова, больший интерес для практики представляет сформулированная в определении позиция ВС РФ о том, что ключевым критерием законности предписания антимонопольного органа выступает его исполнимость, а также указание на обязанность контролирующего органа оценить возможность реализации предписанных мер, исключив как объективную невозможность их исполнения, так и несоразмерные последствия. Он полагает, что эта позиция также носит универсальный характер, выходящий за рамки как лесного, так и антимонопольного законодательства.