Конституционный Суд допустил временную регистрацию граждан в апартаментах

3 февраля Конституционный Суд вынес Постановление № 4-П/2026, которым он допустил временную регистрацию граждан в апартаментах.

Суды согласились с невозможностью прописаться в апартаментах

Виктория Пиунова и ее супруг, действуя в своих интересах и в интересах своих несовершеннолетних детей, обратились через паспортный отдел управляющей компании в орган внутренних дел с заявлением о регистрации их по месту пребывания в нежилом помещении (которое Виктория Пиунова определяет как «апартаменты гостиничного типа»), принадлежащем на праве собственности матери ее супруга. К заявлению они приложили нотариально удостоверенное согласие собственника нежилого помещения на регистрацию их по месту пребывания сроком на пять лет с момента регистрации, а также копию разрешения на ввод здания в эксплуатацию с указанием на предназначение здания для размещения гостиницы и копию плана того этажа в здании, на котором расположено это нежилое помещение. В регистрации им было отказано.

Приморский районный суд Санкт-Петербурга отказал в удовлетворении требования Виктории Пиуновой и ее супруга о признании незаконным отказа в регистрации по месту пребывания. Как указал суд, регистрация по месту пребывания на основании заявления граждан в помещениях, являющихся нежилыми, законодательством не предусмотрена; кроме того, регистрацию по месту пребывания в гостинице осуществляет ее администрация, а доказательств того, что администрация гостиницы, расположенной по тому же адресу, что и помещение, о регистрации в котором подавалось заявление, направляла в орган внутренних дел сведения о прибытии административных истцов в данное место пребывания, не представлено. С таким решением согласились суды апелляционной и кассационной инстанций. Определением судьи Верховного Суда от 14 октября 2024 г. Виктории Пиуновой и ее супругу отказано в передаче кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам ВС; при этом отмечено, что соответствующее нежилое помещение частью гостиницы не является, как гостиничный номер не используется.

КС принял жалобу, но ограничил круг оспариваемых норм

Виктория Пиунова обратилась в Конституционный Суд. Она просила признать не соответствующими Конституции ст. 2 и 3 Закона о праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ, а фактически:

• 
  абз. 3, 4, 7 и 8 ст. 2, определяющие понятия «регистрация гражданина по месту пребывания», «регистрация гражданина по месту жительства», «место пребывания» и «место жительства»;
• 
  ч. 1 ст. 3, согласно которой в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ.

Помимо этого она просила признать неконституционными п. 3, 12 и 14 Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, которые утверждены Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713, а фактически следующие нормы:

• 
  абз. 1 и 2 п. 3, которые воспроизводят определения понятий «место пребывания» и «место жительства», данные в Законе о праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ;
• 
  абз. 1 п. 12, в силу которого органы регистрационного учета не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления от гражданина или от лица, ответственного за прием и передачу в орган регистрационного учета документов, заявления о регистрации по месту пребывания по установленной форме и иных документов, необходимых для такой регистрации, регистрируют граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся местом их жительства, в установленном порядке и выдают гражданину или лицу, ответственному за прием и передачу в орган регистрационного учета документов, от которых поступили документы, свидетельство о регистрации по месту пребывания;
• 
  абз. 1 п. 14 (в редакции, действовавшей во время рассмотрения дела Виктории Пиуновой) о том, что регистрация гражданина по месту пребывания в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, медицинской организации, на туристской базе или в ином подобном учреждении, учреждении уголовно-исполнительной системы, исполняющем наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, производится по прибытии такого гражданина администрацией соответствующего учреждения на основании документов, удостоверяющих личность, либо сведений о документе, удостоверяющем личность, полученных из соответствующей федеральной информационной системы, после идентификации или аутентификации гражданина с использованием единой биометрической системы.

Виктория Пиунова посчитала, что оспариваемые нормы не соответствуют Конституции, поскольку исключают возможность регистрации граждан по месту пребывания в нежилых помещениях, введенных в эксплуатацию в качестве апартаментов гостиничного типа, на основании заявлений собственников таких объектов или уполномоченных ими лиц.

Рассматривая жалобу, КС заметил, что абз. 3, 4 и 8 ст. 2 Закона о праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ, будучи процитированными в судебных актах, принятых по делу заявителя, не были непосредственным основанием для разрешения ее дела. Абзац 2 п. 3 Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ текстуально воспроизводит абз. 8 ст. 2 названного закона и тем самым также не может рассматриваться как нарушающий права заявителя. Часть же первая ст. 3 закона определяет цели регистрационного учета граждан и сама по себе не нарушает прав заявителя в обозначенном ею аспекте. Таким образом, указал КС, в отношении названных нормативных положений производство по настоящему делу подлежит прекращению.

Конституционный Суд указал, что предметом его рассмотрения являются абз. 7 ст. 2 Закона о праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ, а также абз. 1 п. 3, абз. 1 п. 12 и абз. 1 п. 14 Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ в той мере, в какой на их основании в системе действующего правового регулирования решается вопрос о возможности регистрации граждан по месту пребывания в нежилых помещениях, которые по предусмотренным проектной документацией соответствующего здания характеристикам сходны с квартирами в многоквартирном доме и при этом не входят в номерной фонд гостиниц и иных средств размещения.

Суд не увидел фактических различий между жилыми и нежилыми помещениями для пребывания граждан

КС указал: само по себе отнесение помещения к нежилым не является, как отметил Верховный Суд, обстоятельством, безусловно исключающим возможность использования такого помещения для личных, семейных, домашних, бытовых нужд (Определение
от 25 мая 2021 г. № 78-КГ21-17-К3). Кроме того, ВС указал, что несоответствие жилища условиям отнесения его к жилому фонду в соответствии с жилищным законодательством не может служить причиной отказа в применении к такому жилищу исполнительского иммунитета, а следовательно, такой иммунитет при наличии к тому оснований может быть распространен и на апартаменты (п. 18 Обзора судебной практики по делам о банкротстве граждан, утвержденного Президиумом Верховного Суда 18 июня 2025 г.).

Читайте также

При этом п. 2 ст. 23 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, хотя и запрещает предоставление гражданам для постоянного или временного проживания нежилых помещений, не может рассматриваться как ограничивающий тем самым свободный выбор гражданином такой формы удовлетворения своих нужд, по крайней мере с учетом сходства данных помещений по своим характеристикам с квартирами, указал КС. Содержащаяся в ч. 2 ст. 15 Жилищного кодекса дефиниция жилого помещения даже формально связывает его свойство пригодности именно с постоянным проживанием, не исключая пригодности для пребывания помещений, относящихся в соответствии с нормативным регулированием к нежилым. «Как бы то ни было, нельзя отрицать то обстоятельство, что в современных условиях весьма распространено достаточно длительное пребывание (фактически – проживание) граждан в нежилых помещениях, сходных по предусмотренным проектной документацией соответствующего здания характеристикам с квартирами в многоквартирном доме и не входящих в номерной фонд гостиниц и иных средств размещения», – отмечается в постановлении.

Суд заметил, что в таких находящихся в собственности граждан нежилых помещениях не предусмотрена регистрация по месту пребывания ни уполномоченными органами, которые осуществляют регистрацию только в жилых помещениях, ни администрацией соответствующего учреждения, поскольку такое помещение к средствам размещения не относится. Невозможность осуществить в них регистрацию по месту пребывания – притом что недопустимость пребывания в них из действующего законодательства не следует, тем более когда по своим характеристикам они сходны с жилым помещением, – фактически ведет к ограничению права на свободный выбор места пребывания. Для граждан, использующих свои нежилые помещения, пригодные для пребывания, в целях удовлетворения личных, семейных, домашних, бытовых нужд, как и для граждан, пользующихся такими помещениями, например в случае предоставления их близкими родственниками, снижается уровень гарантированной государством обеспеченности условий для реализации прав и свобод и исполнения обязанностей перед другими лицами, государством и обществом, причем, вопреки требованию соблюдать законы, становится юридически невозможным достижение целей, которыми обусловлена регистрация по месту пребывания в пределах РФ.

КС также усмотрел и нарушение права частной собственности, включающего в свое нормативное содержание конституционные гарантии обеспечения собственнику возможности свободно использовать принадлежащее ему имущество: рассматриваемая ситуация неоправданно затрудняет – в отсутствие явных и установленных законом ограничений – полноценное пользование такими нежилыми помещениями для личных, семейных, домашних, бытовых нужд, в том числе для предоставления в безвозмездное пользование близким, поскольку ни сами собственники, ни граждане, которым помещение предоставлено в пользование, не могут быть в нем зарегистрированы по месту пребывания.

Не исключается, отметил Суд, что отсутствие возможности регистрации по месту пребывания в нежилых помещениях изначально было квалифицированным умолчанием федерального законодателя и правительства, обусловленным формальным статусом такого помещения. Однако нельзя не учитывать обусловленные социальными и экономическими факторами изменения, произошедшие с момента принятия Закона о праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ, в составе нежилых помещений, используемых для пребывания, которые в настоящее время не ограничиваются названными в абз. 7 ст. 2 закона их разновидностями. В динамике общественных отношений то, что ранее могло быть квалифицированным умолчанием законодателя, может обрести свойства конституционно значимого пробела правового регулирования.

Как обратил внимание Конституционный Суд, на федеральном уровне не регулируются и, соответственно, не запрещены строительство и продажа нежилых помещений, фактически предназначенных для проживания в них граждан. Показательно, что, хотя, например, Кодексом города Москвы об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за нарушение установленных законами и иными нормативными актами г. Москвы, правоустанавливающими документами на землю, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельного участка, требований и ограничений по использованию участка, выразившееся в строительстве, реконструкции на таком участке нежилого здания, строения, сооружения, которые или части которых фактически предназначены для постоянного или временного проживания физлиц, а равно в переустройстве, перепланировке, переоборудовании расположенных на таком земельном участке нежилого здания, строения, сооружения для постоянного или временного проживания физических лиц, эта норма введена в административно-деликтное законодательство только Законом города Москвы от 5 июня 2024 г. № 20, т.е. относительно недавно. Сведения же об аналогичных составах правонарушений в законодательстве об административной ответственности других субъектов РФ отсутствуют.

С учетом сказанного социальная и иная инфраструктура, благоустройство территории и иные факторы социально-экономического характера не могут быть определяющими для конституционно-правовой оценки нормативного регулирования, не предусматривающего регистрацию по месту пребывания в нежилых помещениях, сходных по предусмотренным проектной документацией соответствующего здания характеристикам с квартирами в многоквартирном доме и при этом не входящих в номерной фонд гостиниц и иных средств размещения, и сами по себе не свидетельствуют о соответствии выявленных ограничений конституционных прав требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции.

Суд признал нормы не соответствующими Конституции

КС признал абз. 7 ст. 2 Закона о праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ, а также абз. 1 п. 3, абз. 1 п. 12 и абз. 1 п. 14 Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ не соответствующими Конституции в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования не предусматривают регистрацию граждан по месту пребывания в нежилых помещениях, сходных по предусмотренным проектной документацией соответствующего здания характеристикам с квартирами в многоквартирном доме и не входящих в номерной фонд гостиниц и иных средств размещения.

Суд указал, что законодателю надлежит внести в действующее регулирование изменения, в соответствии с которыми правительству также надлежит внести в действующее нормативное регулирование, относящееся к его компетенции, необходимые изменения. Однако правительство не лишено возможности установить положения о регистрации граждан по месту пребывания в нежилых помещениях, сходных по предусмотренным проектной документацией соответствующего здания характеристикам с квартирами в многоквартирном доме и не входящих в номерной фонд гостиниц и иных средств размещения, и до внесения изменений в законодательное регулирование. При установлении соответствующего регулирования законодатель и Правительство РФ не лишены возможности определить порядок регистрации по месту пребывания дифференцированно в зависимости от особенностей нежилого помещения и других обстоятельств, в том числе социально-экономических аспектов регистрации граждан по месту пребывания в нежилых помещениях вне средств размещения, факторов миграционной политики и т.п., с тем, однако, чтобы сама возможность такой регистрации не была поставлена под сомнение.

В то же время, указал КС, поскольку отсутствие на сегодняшний день возможности осуществить регистрацию по месту пребывания в таких нежилых помещениях нарушает конституционные права граждан, Конституционный Суд посчитал необходимым установить в п. 3 резолютивной части постановления особенности применения нормативных положений, ставших его предметом. Это не означает введение обязанности граждан регистрироваться в таких нежилых помещениях, пока данная обязанность применительно к таким помещениям не будет явным образом выражена в нормативном регулировании.

Итак, Конституционный Суд указал, что содержащиеся в постановлении выводы не могут быть распространены на решение вопроса о регистрации по месту жительства в нежилых помещениях, сходных по предусмотренным проектной документацией соответствующего здания характеристикам с квартирами в многоквартирном доме и не входящих в номерной фонд гостиниц и иных средств размещения, поскольку таковое, в отличие от регистрации по месту пребывания, по существу полностью устраняло бы юридическое различие между жилыми и нежилыми помещениями, решение вопроса о сохранении которого находится в сфере дискреции федерального законодателя. Регистрация по месту пребывания в нежилых помещениях, расположенных в территориальных зонах, не относящихся согласно градостроительному зонированию к жилым территориальным зонам, не возлагает на органы публичной власти дополнительные обязанности по благоустройству соответствующей территории, созданию и поддержанию на ней социальной, транспортной и иных инфраструктур. Также на публично-правовые образования не возлагается обязанность устанавливать расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности социально значимых объектов и объектов благоустройства территории для населения с учетом граждан, зарегистрированных по месту пребывания в таких нежилых помещениях.

Выраженные в постановлении правовые позиции в любом случае не могут пониматься как свидетельствующие о необходимости устранения дифференциации в вопросах налогообложения, в размере платежей за коммунальные ресурсы и т.п. между жилыми и рассматриваемыми нежилыми помещениями: решение этого вопроса находится в сфере дискреции уполномоченных государственных органов, подчеркнул КС.

При этом до внесения изменений регистрация по месту пребывания граждан – собственников соответствующих помещений, а с их письменно выраженного согласия и при документальном подтверждении семейных отношений или близкого родства – членов их семей и их близких родственников осуществляется органом регистрационного учета по заявлению соответствующих граждан в порядке, установленном для регистрации по месту пребывания в жилых помещениях. Должно выдаваться свидетельство о регистрации по месту пребывания при условии предоставления помимо документов, требующихся для регистрации по месту пребывания в жилых помещениях, также копий документов, подтверждающих строительство соответствующего здания как предназначенного для пребывания граждан, а также пригодность конкретного нежилого помещения в нем, как сходного по характеристикам с квартирой в многоквартирном доме, именно для такого его использования.

Также КС постановил пересмотреть судебные решения Виктории Пиуновой.

Эксперты о правовой позиции КС

Адвокат Ленинградской областной коллегии адвокатов, филиала «Нартекс» Анастасия Дуничева посчитала, что КС РФ ставит точку в многолетней неопределенности, признавая право граждан на регистрацию по месту пребывания в нежилых помещениях, которые по своим характеристикам фактически являются аналогами квартир. Суд выявил системный пробел в текущем правовом регулировании: апарт-отели фактически «выпали» из правового поля – порядок регистрации в гостиницах, общежитиях и т.п., когда регистрацию производит администрация учреждения, на апарт-отели не распространяется, а самостоятельно граждане в апарт-отеле зарегистрироваться не могут, так как апарт-отель по законодательству является нежилым помещением.

«Конституционный Суд исходит из смысла установления регистрационного учета граждан, а именно: регистрационный учет должен достоверно отражать реальное место нахождения человека, а не создавать искусственные барьеры для реализации его прав. Суд подчеркнул, что отсутствие возможности регистрации в месте фактического проживания неоправданно ограничивает свободу передвижения и право собственности, затрудняя использование имущества для личных и семейных нужд. Важно отметить, что постановление не приравнивает апартаменты к жилью в вопросах налогообложения и регистрации по месту жительства, сохраняя дискрецию законодателя в этих сферах», – указала Анастасия Дуничева.

По мнению адвоката МКА «Центрюрсервис» Ильи Прокофьева, КС достаточно подробно аргументировал свою правовую позицию. «Примечательно, что Суд отметил: публичная власть фактически сама допустила широкое распространение такого рода нежилых помещений, обустроенных для проживания граждан, поэтому ограничение регистрации в них по месту пребывания является необоснованным. Однако речь в данном случае идет только о временной регистрации, а постоянная регистрация, как и прежде, будет запрещена», – заметил адвокат.