В ходе заседания Конституционного Суда большая часть представителей органов власти сошлись во мнении, что оспариваемые заявителями нормы сами по себе не противоречат Конституции РФ, однако граждане должны иметь возможность пересмотра «архивной» кадастровой стоимости в течение всего срока ее применения для целей налогообложения.
17 апреля Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности ст. 22.1 Закона о государственной кадастровой оценке и ч. 3 ст. 245 КАС РФ, регулирующих порядок рассмотрения вопросов определения кадастровой стоимости объекта недвижимости.
Антон Епифанов обратился в суд с иском об оспаривании кадастровой стоимости земельных участков, расположенных в Смоленской области, ссылаясь на то, что рыночная стоимость каждого из них не превышает 514,5 тыс. руб. При этом кадастровая стоимость каждого объекта недвижимости, по которой исчислялась его задолженность по уплате земельного налога, в разные годы изменялась в интервале от 4,5 млн руб. до более чем 9 млн руб.
Суд отказал в принятии иска, отметив, что с 1 января 2023 г. на территории Смоленской области вопросы установления кадастровой стоимости объектов недвижимости в размере их рыночной стоимости разрешаются уполномоченным бюджетным учреждением и лишь его решения могут быть оспорены в административном судебном порядке. Учреждение, в свою очередь, не стало рассматривать заявление Антона Епифанова со ссылкой на пропуск предусмотренного оспариваемой нормой шестимесячного срока его подачи.
С похожей проблемой столкнулась и Инга Бухмиллер, получившая в 2024 г. уведомление о необходимости уплатить налог на имущество физлиц за 2022 г. в отношении недвижимости, которая ранее в налоговых уведомлениях не упоминалась. Налог при этом был исчислен по кадастровой стоимости недвижимого имущества около 53,5 млн руб., притом что согласно отчету об оценке его рыночная стоимость по состоянию на начало 2021 г. лишь немногим превышала 1,4 млн. руб.
Инга Бухмиллер обратилась в уполномоченное бюджетное учреждение в Оренбургской области, чтобы установить кадастровую стоимость недвижимости в размере рыночной, однако ее заявление вернули без рассмотрения из-за пропуска срока. Суд, в свою очередь, не принял иск об установлении кадастровой стоимости недвижимости в размере рыночной, отметив, что такое требование, будучи дополнительным, может быть заявлено лишь одновременно с оспариванием решения бюджетного учреждения об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в искомом размере либо об отказе в нем. Уведомление о возвращении заявления в связи с пропуском срока к таким решениям не относится.
В жалобах в Конституционный Суд Антон Епифанов и Инга Бухмиллер указали, что ст. 22.1 Закона о государственной кадастровой оценке и ч. 3 ст. 245 КАС РФ противоречат Конституции, поскольку не позволяют добиться установления кадастровой стоимости объектов недвижимости, ставшей архивной, но все еще используемой для определения налоговой базы по земельному налогу и по налогу на имущество физлиц за предшествующие налоговые периоды, в размере рыночной стоимости. Поскольку жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд объединил дела в одно производство.
В ходе заседания КС полномочный представитель Госдумы Юрий Петров отметил, что установление кадастровой стоимости объекта недвижимости на основании или с учетом его рыночной стоимости – как в старом порядке по ст. 22 Закона о государственной кадастровой оценке, так и в новом порядке, предусмотренном ст. 22.1 закона, – дает право пересмотреть размер налога в ретроспективе.
Как пояснил Юрий Петров, согласно новому порядку заявление об установлении рыночной стоимости может быть подано в течение шести месяцев с даты, по состоянию на которую проведена рыночная оценка объекта недвижимости и которая указана в приложенном к такому заявлению отчете об оценке рыночной стоимости объекта. По его мнению, указанное ограничение в определении даты в достаточной степени справедливо. У собственника, не согласного с кадастровой стоимостью объекта недвижимости, установленной три или пять лет назад, исходя из которой ему начисляется налог, на протяжении этих лет есть право оспорить кадастровую стоимость в административном и в судебном порядке.
Юрий Петров отметил, что оспариваемое положение Закона о кадастровой оценке не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителей в указанных ими аспектах. В то же время он считает целесообразным выявление конституционно-правового смысла обжалуемых норм в целях исключения разногласий при рассмотрении данных споров судами.
Полномочный представитель Совета Федерации Андрей Клишас высказал мнение, что оспариваемые положения соответствуют Конституции, однако права заявителей жалоб оказались нарушенными. Он подчеркнул, что обжалуемые нормы не содержат процедуры оспаривания результатов определения кадастровой стоимости земельного участка, объекта недвижимости, являющейся налоговой базой по земельному налогу и налогу на имущество физлиц, в связи с возникшей обязанностью налогоплательщика по уплате соответствующего налога с учетом установленного порядка исчисления и уплаты указанных налогов. Вместе с тем ставшая «архивной» кадастровая стоимость с учетом ее применения в налогообложении может влиять на права и обязанности заявителя, поэтому в случае объективной необходимости ее пересмотра она должна быть доступна к оспариванию в течение всего срока ее применения.
Андрей Клишас считает, что ограничение ее оспаривания шестимесячным сроком с даты, по состоянию на которую определена рыночная стоимость объекта недвижимости по отчету оценщика, нарушает право граждан на судебную защиту. Он обратил внимание, что гражданин в налоговых спорах выступает как более слабая сторона, которая не всегда способна имеющимися в распоряжении средствами и с учетом недостаточной осведомленности о происходящих изменениях законодательства и их последствиях, должным образом и своевременно защитить свои интересы.
Спикер резюмировал, что оспариваемые нормы как обеспечивающие определенный процессуальный порядок рассмотрения вопросов определения кадастровой стоимости недвижимых объектов не противоречат Конституции. Однако исходя из конституционных принципов справедливости и равенства имеется необходимость в дополнении действующего законодательства нормами, обеспечивающими возможность пересмотра кадастровой стоимости объекта недвижимости в случаях, если она является основанием для исчисления налога по требованиям, объявляемым после вступления в силу оспариваемых положений.
Полномочный представитель Президента РФ в КС Дмитрий Мезенцев подчеркнул, что положения действующего Закона о государственной кадастровой оценке призваны обеспечить эффективность правового механизма установления кадастровой стоимости в размере рыночной, что соответствует положениям Конституции о равной защите всех форм собственности. В этих же целях законодательством детально урегулированы вопросы исправления ошибок, ранее допущенных при определении кадастровой стоимости.
Как полагает Дмитрий Мезенцев, право на оспаривание кадастровой стоимости недвижимого имущества должно сохраняться у правообладателя в течение всего срока ее применения. Иной подход расходился бы с конституционными гарантиями судебной защиты права собственности. При этом уменьшение совокупной обязанности налогоплательщика в связи с уменьшением кадастровой стоимости должно быть допустимо за период, превышающий три года.
Врио полномочного представителя Правительства РФ в КС Павел Степанов обратил внимание, что два порядка оспаривания кадастровой стоимости существуют в законе параллельно, при этом новый порядок, на который перешли уже 75 субъектов РФ, направлен на то, чтобы обеспечить пересмотр кадастровой стоимости земельного участка и недвижимого имущества исходя из рыночной стоимости, с тем чтобы оперативно реагировать на ее изменения. Оба порядка сами по себе обоснованны, соответствуют Конституции и предусматривают необходимые сроки, полагает он.
Однако, по словам Павла Степанова, проблема возникает с «архивной» кадастровой стоимостью, которая применялась для налогообложения в прошлые периоды. Суды в конкретных делах заявителей применили нормы правильно. Но, по мнению докладчика, кадастровая стоимость должна быть доступна для оспаривания в течение всего срока ее применения для целей налогообложения, если налогоплательщик был лишен возможности своевременно обратиться за ее пересмотром. Иное нарушало бы право на судебную защиту. Вместе с тем это не должно приводить к неопределенно долгим срокам. Придание оспариваемым положениям конституционно-правового смысла необходимо в целях уточнения возможности реализации права на обжалование, заключил он.
От Верховного Суда РФ выступила судья ВС Ирина Аббакумова, которая отметила, что после перехода субъекта РФ к применению ст. 22.1 Закона о кадастровой стоимости рыночная стоимость объекта недвижимости определяется на текущую дату, что позволяет учитывать актуальные изменения на рынке недвижимости. Указание периода, в течение которого в бюджетное учреждение может быть подано заявление об установлении рыночной стоимости объекта недвижимости, направлено на реализацию принципа правовой определенности в обозначенном вопросе.
Ирина Аббакумова отметила, что поскольку особенности способа и процедуры судебной защиты в отношении отдельных категорий дел определяются федеральными законами, суд не вправе по своему усмотрению устанавливать иные правила определения кадастровой стоимости в размере рыночной, чем те, которые установил федеральный законодатель. Вместе с тем заинтересованные лица не лишены иных способов защиты, в том числе они вправе оспорить нормативно-правовой акт об утверждении кадастровой стоимости по правилам гл. 21 КАС либо обратиться в бюджетное учреждение в порядке ст. 21 Закона о кадастровой оценке с заявлением об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, и в случае несогласия с таким решением – оспорить его в судебном порядке.
Полномочный представитель генерального прокурора Артур Завалунов обратил внимание, что установление в пределах дискреции законодателя порядка осуществления юридически значимых действий, отличающихся от ранее принятого, требует особенно пристального внимания к гарантиям судебной защиты субъективных прав с учетом характера соответствующих правоотношений. В рассматриваемых случаях потребность в изменении «архивной» кадастровой стоимости определяется для сферы налогообложения и направлена на обеспечение прав налогоплательщиков в публично-правовых отношениях. Кадастровая стоимость для целей налогообложения призвана отражать объективный экономический потенциал объектов недвижимости, схожих с тем объектом недвижимости, стоимость которого определяется в указанных целях.
Как полагает Артур Завалунов, ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке и ч. 3 ст. 245 КАС в рамках предмета своего регулирования сами по себе не противоречат Основному Закону. Вместе с тем судебная практика, складывающаяся после введения порядка определения кадастровой стоимости в размере рыночной, не обеспечивает в полной мере добросовестному налогоплательщику возможности оспаривания «архивной» кадастровой стоимости в порядке ст. 245 КАС для экономически обоснованного и соразмерного налогообложения.
Помощник министра юстиции РФ Алина Таманцева напомнила о том, что налогообложение не должно быть несоразмерно тому, чтобы реализация конституционных прав не оказалась парализованной. При этом законодатель должен неукоснительно соблюдать принцип равенства и принцип пропорциональности, которыми ограничиваются пределы законодательного усмотрения при установлении и взимании налогов.
Как отметила Алина Таманцева, граждане должны иметь возможность оспорить «архивную» кадастровую стоимость в течение всего срока применения. В то же время, по ее мнению, оспариваемые нормы сами по себе Конституции не противоречат, поскольку предусматривают возможность как оспаривания результатов определения кадастровой стоимости, так и установления кадастровой стоимости объекта в размере рыночной. Вопрос, касающийся сроков оспаривания «архивной» кадастровой стоимости для целей налогообложения, может быть разрешен посредством конституционно-правового толкования.
В обсуждении также принял участие директор Департамента бюджетной политики в сфере транспорта, дорожного хозяйства, гражданского строительства, экологии и природопользования Минфина России Павел Тончев. Он указал, что в рамках рассмотрения вопроса о компетенции Минфина России возможен пересмотр налоговых обязательств налогоплательщика по земельному налогу за прошлые периоды при установлении архивной кадастровой стоимости объекта в размере рыночной. Спикер подчеркнул, что в части НК для налогоплательщика существуют правовые основания для восстановления своих имущественных прав в случае, если будет пересмотрена архивная кадастровая стоимость.
Заместитель начальника отдела Правового управления ФНС России Екатерина Келих согласилась с озвученными ранее выводами о том, что оспариваемые заявителями нормы направлены в первую очередь на обеспечение стабильности и регулируют порядок пересмотра актуальной кадастровой стоимости. В этом смысле, по мнению докладчика, они не могут, безусловно, препятствовать гражданам в реализации их конституционных прав, в том числе с учетом существующих механизмов информирования о проведении очередной государственной кадастровой оценки. Однако данные нормы могут потребовать конституционно-правового истолкования относительно порядка их применения при возникновении у граждан объективной необходимости пересмотра архивной кадастровой стоимости, в случаях когда такая стоимость применяется налоговыми органами при исчислении имущественных налогов, том числе при учете недопустимости экономически необоснованного налогообложения.