КС пояснил условия прекращения дела по КоАП в отношении госоргана, не исполнившего свои полномочия

27 февраля Конституционный Суд вынес Постановление № 10-П/2026, в котором разъяснил порядок и основания прекращения производства по делу об административном правонарушении в отношении органа государственной власти субъекта РФ, который не исполнил содержащиеся в исполнительном документе требования неимущественного характера в срок, установленный законодательством об исполнительном производстве.

Невозможность прекратить дело по КоАП привела в Конституционный Суд

Решением Центрального районного суда г. Омска от 31 октября 2019 г. на Министерство имущественных отношений Омской области была возложена обязанность предоставить гражданину Б. благоустроенное жилое помещение специализированного жилищного фонда по договору найма специализированного жилого помещения. Это решение должник не исполнял в течение нескольких лет, притом что в этот период должностными лицами службы судебных приставов ему неоднократно вручались требования о необходимости исполнения судебного решения. Как следствие, постановлением должностного лица службы судебных приставов от 29 марта 2024 г. министерство было признано виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 17.15 «Неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера» КоАП, и подвергнуто наказанию в виде штрафа в 30 тыс. руб. Постановление оставлено без изменения решением судьи Ленинского районного суда г. Омска, решением судьи Омского областного суда, постановлением судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции и постановлением судьи ВС. Суды пришли к выводу об отсутствии оснований для прекращения производства по делу в соответствии с ч. 4 ст. 24.5 «Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении» КоАП.

Как указано в последнем из названных судебных актов, из материалов дела не следует, что министерством приняты все зависящие от него меры, в том числе связанные с получением необходимого финансирования, по исполнению содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера, а равным образом не имеется данных, которые могли бы свидетельствовать о невозможности исполнения требований вследствие объективно препятствующих тому обстоятельств, находящихся вне контроля должника. Конкретизируя этот вывод, судья Верховного Суда отметил, что ежегодное направление должником в связи с распоряжениями Правительства Омской области Министерству экономики Омской области предложений по определению объемов бюджетных ассигнований областного бюджета, а также предложений по изменению бюджетных ассигнований на осуществление инвестиций в объекты региональной и муниципальной собственности на периоды 2022–2026 г. в целях подготовки предложений по внесению изменений в законы Омской области об областном бюджете на 2023 и 2024 г. не свидетельствует о том, что должником принимались все возможные меры по исполнению содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера. Об этом, как отмечено, не свидетельствует и направление Губернатором Омской области Министру финансов РФ и Министру строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ в 2024 г. просьб об увеличении объема федерального финансирования на последующие годы.

В связи с этим Правительство Омской области обратилось в Конституционный Суд. Оно полагает, что ч. 4 ст. 24.5 КоАП противоречит Конституции, поскольку в силу своей неопределенности позволяет судам произвольно отказывать в прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 17.15 КоАП и заключающемся в неисполнении должником – органом государственной власти субъекта РФ содержащихся в исполнительном документе и связанных с осуществлением полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, требований неимущественного характера в срок, установленный судебным приставом-исполнителем. Тем самым заявитель, не оспаривая конституционность ч. 1 ст. 17.15 КоАП, указывает на ее связь с ч. 4 ст. 24.5 данного Кодекса с целью выделить тот аспект действия последней нормы, конституционность которого он просит проверить.

КС конкретизировал предмет своего рассмотрения

Конституционный Суд заметил, что Законом от 31 июля 2025 г. № 273-ФЗ «О внесении изменений в ст. 17.15 и 23.68 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», вступившим в силу с 11 августа 2025 г., ст. 17.15 КоАП дополнена ч. 1.3, закрепляющей ответственность за неисполнение должником – органом госвласти (государственным органом), органом местного самоуправления или государственным (муниципальным) казенным учреждением содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера в срок, установленный законодательством об исполнительном производстве, в виде административного штрафа для должностных лиц в размере от 10 до 20 тыс. рублей. Будучи специальной по отношению к ч. 1 ст. 17.15 КоАП, ч. 1.3 этой статьи исключила привлечение к ответственности за совершение предусмотренного ею деяния самих госорганов, органов местного самоуправления и государственных (муниципальных) казенных учреждений. Ответственность в данном случае несут их должностные лица, заметил КС.

Кроме того, новая норма, отменив административную ответственность перечисленных в ней органов и учреждений, имеет обратную силу, то есть может распространяться на тех из них, которые совершили предусмотренное ею правонарушение до 11 августа 2025 г. и в отношении которых постановление о назначении административного наказания не исполнено до указанной даты (ч. 2 ст. 1.7 КоАП). При таких обстоятельствах, а также исходя из существа запроса заявителя, в порядке абстрактного, а не конкретного нормоконтроля, оспариваемая норма подлежит проверке в ее единстве с ч. 1.3 ст. 17.15 КоАП, счел КС.

Таким образом, указал Конституционный Суд, предметом его рассмотрения является ч. 4 ст. 24.5 КоАП в той мере, в какой на ее основании разрешается вопрос о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1.3 ст. 17.15 данного Кодекса и выразившемся в неисполнении должником – органом государственной власти субъекта РФ содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера в срок, установленный законодательством об исполнительном производстве.

Позиция Конституционного Суда

КС указал, что для принятия уполномоченным субъектом административной юрисдикции решения о прекращении производства по делу об административном правонарушении должна быть установлена причинно-следственная связь между, с одной стороны, выделением бюджетных ассигнований на осуществление органом государственной власти субъекта Российской Федерации закрепленного за ним полномочия в размере, недостаточном для его осуществления, и, с другой – неисполнением или ненадлежащим исполнением им этого полномочия, что подтверждено исполнительным документом в связи с удовлетворением судом требований неимущественного характера. При этом размер бюджетных ассигнований, выделенных органу государственной власти субъекта РФ, равный или превышающий те расходы на исполнение требования неимущественного характера, содержащегося в исполнительном документе, которые составляют часть расходов на осуществление соответствующего полномочия, сам по себе не может свидетельствовать о достаточности – в целях применения ч. 4 ст. 24.5 КоАП – размера бюджетных ассигнований без учета необходимости использования выделенных средств в соответствии с действующим законодательством на осуществление данного полномочия в целом, включая расходы на исполнение в рамках исполнительных производств других требований неимущественного характера.

Другим обязательным условием прекращения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1.3 ст. 17.15 КоАП, на основании ч. 4 ст. 24.5 данного Кодекса является установление того, что высшим должностным лицом субъекта РФ, председателем высшего исполнительного органа субъекта, иным должностным лицом органа исполнительной власти субъекта вносилось или направлялось в соответствии с порядком и сроками составления проекта бюджета субъекта РФ предложение о выделении бюджетных ассигнований на осуществление соответствующих полномочий органа государственной власти субъекта, указал КС.

Суд заметил, что в случае обнаружения недостаточности бюджетных ассигнований для исполнения публичного обязательства может быть задействован механизм оперативной корректировки исполнения бюджета, который предусмотрен Бюджетным кодексом и допускает внесение изменений в сводную бюджетную роспись в соответствии с решением руководителя финансового органа без внесения изменений в закон или решение о бюджете. Такой порядок предполагает своевременное направление соответствующих предложений от уполномоченных должностных лиц по мере выявления не обеспеченных ассигнованиями обязательств, в том числе связанных с требованиями неимущественного характера в рамках исполнительного производства. По мере возникновения у органа власти невозможности исполнения публичного обязательства по причине недостаточности средств должностное лицо обращается к руководителю финансового органа, который принимает решение о возможности внесения необходимых изменений в сводную бюджетную роспись. В то же время, поскольку сводная бюджетная роспись производна от закона о бюджете и должна ему соответствовать, внесение в нее изменений для исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджета без изменения закона о бюджете допустимо лишь при условии соблюдения основных параметров бюджета по расходам (Определение КС № 1312-О-О/2009).

КС отметил, что при отсутствии или недостаточности бюджетных ассигнований на исполнение судебного акта, а равно когда необходимость этого вытекает из ч. 7 ст. 215.1 Бюджетного кодекса, публично-правовой субъект обязан действовать в соответствии с п. 2 ст. 83 данного Кодекса – в порядке осуществления расходов, не предусмотренных бюджетом, путем внесения изменений в закон о бюджете на текущий финансовый год. Такое увеличение ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств в текущем финансовом году должно осуществляться, по общему правилу, после внесения изменений в закон о бюджете при наличии источников дополнительных поступлений в бюджет или при сокращении ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета и допустимо с точки зрения принципа общего покрытия расходов бюджетов, согласно которому расходы бюджета не могут быть, за рядом исключений, увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета.

Проект изменений в закон о бюджете на текущий финансовый год рассматривается соответствующим представительным органом во внеочередном порядке. В отношении федерального бюджета данное правило установлено п. 1 ст. 213 Бюджетного кодекса, а в отношении бюджетов субъектов РФ оно устанавливается их нормативными правовыми актами. В частности, в Омской области данное правило закреплено в п. 3 ст. 19 Закона Омской области от 10 мая 2011 г. № 1346-ОЗ «О бюджетном процессе в Омской области». При этом согласно п. 1 указанной статьи проект закона Омской области о внесении изменений в Закон Омской области об областном бюджете разрабатывает Правительство Омской области, а вносит в Законодательное Собрание Омской области Губернатор Омской области. Следовательно, указал КС, иные органы государственной власти области при отсутствии или недостаточности бюджетных ассигнований на исполнение закрепленных за ними полномочий, в том числе на исполнение судебных актов, обязаны своевременно вносить в уполномоченные органы предложения о выделении необходимых бюджетных ассигнований на осуществление названных полномочий в порядке инициирования разработки проекта закона области о внесении изменений в закон об областном бюджете с целью его последующего внесения в законодательный орган. В случае невозможности выделения бюджетных ассигнований в рамках указанных выше двух бюджетных процедур выделение необходимых ассигнований осуществляется с начала очередного финансового года путем их включения в закон о бюджете на следующий финансовый год. Это означает необходимость направления уполномоченным должностным лицом предложения, позволяющего обеспечить установление требуемых ассигнований на осуществление публичных полномочий, определив при составлении проекта бюджета достаточный для исполнения всего объема обязательств размер таких ассигнований.

Таким образом, резюмировал КС, бюджетным законодательством с необходимой полнотой определена последовательность действий должностных лиц при выявлении недостаточности бюджетных ассигнований для исполнения публичных полномочий в текущем году. Сказанное предполагает соблюдение уполномоченными должностными лицами обязанности по своевременному обращению за выделением дополнительных бюджетных ассигнований в порядке и в сроки, которые установлены бюджетным законодательством, не содержащим какой-либо неопределенности в том, что касается как процедуры выделения дополнительных ассигнований, так и источников их финансирования. Кроме того, Бюджетный кодекс содержит механизмы, обеспечивающие сбалансированность бюджетов и препятствующие произвольному перераспределению бюджетных средств между различными статьями расходов.

Конституционный Суд указал, что в соответствии с ч. 4 ст. 24.5 КоАП обязательным условием прекращения производства по делу об административном правонарушении, связанном с неисполнением или ненадлежащим исполнением полномочий органа государственной власти субъекта РФ, его должностного лица, является внесение высшим должностным лицом субъекта, председателем высшего исполнительного органа субъекта, иным должностным лицом органа исполнительной власти субъекта предложений о выделении бюджетных ассигнований на осуществление конкретных полномочий органом государственной власти субъекта РФ в соответствии с порядком и сроками составления проекта бюджета. Вместе с тем с учетом необходимости системного применения в этой части взаимосвязанных положений КоАП и бюджетного законодательства условие для прекращения производства по делу об административном правонарушении может считаться выполненным, в частности, при внесении перечисленными в ч. 4 ст. 24.5 этого Кодекса лицами в соответствии с бюджетным законодательством предложений по изменению сводной бюджетной росписи или закона о бюджете субъекта РФ, направленных на выделение бюджетных ассигнований, необходимых для осуществления конкретного полномочия органом государственной власти субъекта РФ, должностное лицо которого привлекается к ответственности по ч. 1.3 ст. 17.15 КоАП, если требование неимущественного характера возложено на данный орган в период, когда истекли сроки внесения предложений о выделении бюджетных ассигнований на осуществление им соответствующего полномочия при принятии закона субъекта РФ о бюджете, а должностное лицо данного органа привлекается к такой ответственности до начала подготовки в установленные сроки проекта нового закона о бюджете субъекта.

Установление уполномоченным субъектом административной юрисдикции наличия всех предусмотренных ч. 4 ст. 24.5 КоАП обстоятельств, необходимых для прекращения дела об административном правонарушении, в том числе по ч. 1.3 ст. 17.15 данного Кодекса, влечет такое прекращение. Отсутствие же хотя бы одного из них исключает прекращение указанного производства, указал КС. Вместе с тем в данном случае дело об административном правонарушении по ч. 1.3 ст. 17.15 КоАП в отношении должностного лица должника – органа государственной власти субъекта РФ может быть прекращено по иному основанию. Например, при отсутствии события или состава названного правонарушения, в том числе установлении невиновности должностного лица в его совершении.

Согласно ст. 2.4 КоАП должностное лицо подлежит ответственности в случае совершения им правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Эта статья не предполагает ответственности должностного лица без установления вины с учетом презумпции невиновности, а, являясь нормой-дефиницией, указывает на то, что должностное лицо подлежит ответственности в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением собственных служебных обязанностей, конкретное содержание которых должно устанавливаться в каждом случае производства по делу об административном правонарушении.

Читайте также

Рассматривая вопрос о конституционности ч. 5 ст. 24.5 КоАП, Конституционный Суд в Постановлении от 17 июля 2025 г. № 29-П специально подчеркнул, что прекращение производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.15 данного Кодекса, не влечет прекращения обязанности органа местного самоуправления исполнить в соответствии с законодательством об исполнительном производстве содержащееся в исполнительном документе требование неимущественного характера. Этот вывод распространяется и на случаи прекращения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1.3 ст. 17.15 данного Кодекса, на основании ч. 4 его ст. 24.5. В силу ч. 1 ст. 17 Закона об исполнительном производстве пропуск срока, установленного судебным приставом-исполнителем для исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе, не освобождает от их исполнения. Недостаточность бюджетного финансирования соответствующих расходов государства не освобождает его от исполнения своих обязательств (Определение КС № 297-О/2005), тем более если это обязательства перед гражданами.

КС указал, что обязательность исполнения должником – органом государственной власти субъекта РФ требований неимущественного характера предполагает совершение уполномоченными должностными лицами действий, направленных не только на обеспечение своевременного и достаточного финансирования исполнения соответствующих полномочий, но и на взаимодействие в том числе с судебными приставами-исполнителями, включая информирование их о возможных сроках исполнения требований с учетом объема доступных ассигнований, а также о мерах, предпринятых для оперативной корректировки исполнения бюджета в текущем финансовом году в соответствии с бюджетным законодательством. Иное означало бы не только игнорирование общеобязательности судебных актов, но и фактически снятие с уполномоченных лиц ответственности за надлежащее и добросовестное исполнение ими полномочий и вело бы к нарушению Конституции.

Признание нормы конституционной

Таким образом, Конституционный Суд признал, что ч. 4 ст. 24.5 КоАП не противоречит Конституции, поскольку в случае ее применения при производстве по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1.3 ст. 17.15 данного Кодекса и выразившемся в неисполнении должником – органом государственной власти субъекта РФ содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера в срок, установленный законодательством об исполнительном производстве, она предполагает, что:

• 
  если установлены причинно-следственная связь между выделением бюджетных ассигнований на цели, связанные с финансовым обеспечением расходных обязательств, возникающих при выполнении органом государственной власти субъекта РФ закрепленного за ним полномочия в размере, недостаточном для его исполнения, и неисполнением или ненадлежащим его исполнением, что подтверждено исполнительным документом, содержащим требование неимущественного характера, а также факт внесения указанными в ч. 4 ст. 24.5 КоАП лицами в соответствии с порядком и сроками составления проекта бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год предложений об определении достаточного объема ассигнований для надлежащего исполнения соответствующих расходных обязательств, уполномоченный субъект административной юрисдикции принимает решение о прекращении производства по делу об административном правонарушении;
• 
  условие для прекращения производства по делу об административном правонарушении может считаться выполненным, в частности, также при внесении перечисленными в ч. 4 ст. 24.5 КоАП лицами в соответствии с бюджетным законодательством предложений по изменению сводной бюджетной росписи или закона о бюджете субъекта РФ, направленных на выделение ассигнований, необходимых для осуществления конкретного полномочия в части исполнения вытекающего из исполнительного документа требования неимущественного характера органом государственной власти субъекта РФ, должностное лицо которого привлекается к ответственности по ч. 1.3 ст. 17.15 данного Кодекса, если требование неимущественного характера возложено на данный орган в период, когда истекли сроки внесения предложений о выделении бюджетных ассигнований на осуществление им соответствующего полномочия при принятии закона субъекта РФ о бюджете, а должностное лицо данного органа привлекается к такой ответственности до начала подготовки в установленные сроки проекта нового закона о бюджете субъекта РФ;
• 
  прекращение производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1.3 ст. 17.15 КоАП, на основании ч. 4 ст. 24.5 данного Кодекса не влечет прекращения обязанности органа исполнительной власти субъекта Федерации исполнить в соответствии с законодательством об исполнительном производстве содержащееся в исполнительном документе требование неимущественного характера.

При этом единство правил, установленных оспариваемым законоположением для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, означает необходимость распространения сделанных в постановлении выводов и на случаи, когда должниками по требованиям неимущественного характера, должностные лица которых привлекаются к ответственности по ч. 1.3 ст. 17.15 КоАП, выступают органы местного самоуправления.

Комментарии экспертов

Заместитель председателя МГКА «Кулагин и партнеры» Мария Торбенко указала, что КС РФ установил отсутствие какого-либо правового влияния дефицита бюджета на обязанность госоргана по обеспечению гражданина жильем. Прекращение производства по делу о неисполнении требований неимущественного характера в порядке КоАП РФ не является тождественным освобождению госоргана от исполнения неимущественного требования по исполнительному листу. «То есть недостаток бюджетных средств может являться правомерным основанием для неуплаты штрафа и пропуска установленного срока исполнения решения, но при этом никак не отражается на самой обязанности госоргана предоставить жилое помещение гражданину», – указала она.

Еще одним существенным выводом Суда, по мнению адвоката, является закрепление за должностными лицами обязательства по взаимодействию с приставами исходя из показателей бюджета: «Такое взаимодействие включает информирование приставов о сроках исполнения неимущественных требований с учетом доступных средств бюджета, а также о предпринятых мерах для обеспечения своевременного и достаточного финансирования выполнения требований решения суда». Мария Торбенко также заметила, что ранее КС РФ уже приходил к аналогичным выводам в деле о проверке конституционности ч. 5 ст. 24.5 КоАП, итогом которого стало вынесение Постановления № 29-П/2025.

Адвокат Владимир Цвиль счел, что Конституционный Суд детально разобрал аспект бюджетных отношений, а именно: отразил необходимые действия должностного лица по экономическому обеспечению исполнения полномочий органа публичной власти. «С этой точки зрения постановление безукоризненно. Между тем не хотелось бы, чтобы оно воспринималось формально – как универсальная методика для снятия ответственности при бюджетной невозможности оперативного исполнения судебного акта», – указал он.

Он заметил, что дело было рассмотрено в рамках абстрактного нормоконтроля, который предполагает более широкий анализ оспариваемого нормативного регулирования, в том числе с позиции общей реальной ситуации. По его мнению, для более полной оценки необходимо было, в частности, проанализировать общую статистику исполнения судебных актов о возложении на органы публичной власти обеспечения жильем граждан. Полученные результаты, считает Владимир Цвиль, могли бы задать общий фон для формирования правовой позиции. Учитывая, что неисполнение судебного акта, связанного с обеспечением естественной потребности в жилье, носит несовместимый с правовым и социальным государством характер, необходимо анализировать не только бюджетные правоотношения, но и устанавливать экономические и иные причины такого неисполнения. «Исходя из того, что этого сделано не было, остается впечатление незавершенности познания проблемы и итоговых выводов», – заключил адвокат.

Юрист, член исполкома Башкортостанского отделения АЮР Надежда Крылова
отметила, что в 2007 г. в КоАП в силу сложившейся негативной практики, связанной с неисполнением судебных актов и иных документов, появилась ст. 17.15 о неисполнении содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера. Однако проблема неисполнения судебных актов остается актуальной до сих пор, в том числе по вине должников, являющихся органами публичной власти. Как заметила эксперт, отдельные аспекты исполнительного производства неоднократно становились предметом рассмотрения Конституционного Суда и вполне справедливо, что высший суд обратил внимание на свою правовую позицию, изложенную в предыдущих документах, о том, что «защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт своевременно не исполняется». Это суждение в каком-то смысле является лейтмотивом всего постановления и одновременно обращением ко всем, кто связан с исполнительным производством, считает она.

«Как следует из содержания постановления, должник не привлекается к административной ответственности, производство об административном правонарушении в отношении него подлежит прекращению на основании ч. 4 ст. 24.5 КоАП РФ, если он исчерпает все возможности, предусмотренные бюджетным законодательством, для надлежащего исполнения расходного обязательства – исполнения требования неимущественного характера исполнительного документа, – отметила Надежда Крылова. – Так, должник должен, во-первых, доказать, что для исполнения расходного обязательства в полной мере воспользовался действующим механизмом, предусмотренным нормами бюджетного законодательства. Во-вторых, должен стремиться к принятию всех организационно-технических мер по исполнению исполнительного документа. В связи с чем необходимо активное взаимодействие должника с судебными приставами-исполнителями, “включая информирование их о возможных сроках исполнения требований с учетом объема доступных бюджетных ассигнований, а также о мерах, предпринятых для оперативной корректировки исполнения бюджета в текущем финансовом году в соответствии с бюджетным законодательством”».

Надежда Крылова назвала правильным вывод Суда о том, что производство по делу об административном правонарушении не влечет прекращения обязанности исполнить требование неимущественного характера исполнительного документа. Кроме того, надо заботиться об исполнении судебного акта, а не искать причины и поводы для его неисполнения. Особенно, если это касается «обязательства перед гражданами». «Полагаю, что выводы и правовые позиции Конституционного Суда должны существенно помочь участникам исполнительных производств в тех случаях, когда орган публичной власти не исполняет свои обязательства из-за недостаточности бюджетного финансирования соответствующих расходов. А таких историй, когда годами не исполняется решение суда, в частности, по предоставлению жилья детям-сиротам или взамен аварийного жилья, достаточно много. Соответственно, судебные приставы-исполнители   могут увереннее действовать и привлекать к административной ответственности тех, кто не исполняет судебные акты с требованиями неимущественного характера», – заключила юрист.