В ходе заседания Конституционного Суда представители органов власти сообщили, что оспариваемые нормы не противоречат Конституции, что при этом не препятствует их дополнительному конституционно-правовому истолкованию с целью обоснованного и оптимального достижения баланса частного и публичных интересов.
5 февраля Конституционный Суд РФ рассмотрел дело о проверке конституционности п. 6 ст. 279, п. 4 ст. 281 ГК РФ, п. 2 ст. 56.11 ЗК РФ, регулирующих порядок прекращения и перехода прав на земельный участок в связи с его изъятием для государственных или муниципальных нужд.
Индивидуальный предприниматель Александр Краснощеков владел земельным участком сельскохозяйственного назначения площадью 4,3 гектара в Тверской области. В апреле 2024 г. Государственная компания «Российские автомобильные дороги» обратилась в суд с иском об изъятии у заявителя этого участка для нужд Российской Федерации в целях строительства скоростной автомобильной дороги Москва – Санкт-Петербург и установлении ему возмещения в размере 899 тыс. руб.
Определением от 13 августа 2024 г. АС Тверской области выделил рассмотрение требования об установлении размера компенсации в отдельное производство из-за возникшего спора относительно суммы возмещения. При этом 20 августа 2024 г. этот же суд удовлетворил иск об изъятии земельного участка, приняв во внимание, что спорный участок не используется Александром Краснощековым и фактически передан ответчиком подрядной организации и на нем уже возведена автодорожная инфраструктура. Решение было обращено к немедленному исполнению для ввода в эксплуатацию данного участка дороги, который имеет особое государственное значение. Спустя шесть месяцев, 6 марта 2025 г. АС Тверской области назначил заявителю компенсацию в размере 1,9 млн руб. До этого Александр Краснощеков безрезультатно обжаловал решение об изъятии собственности без выплаты компенсации.
В жалобе в КС Александр Краснощеков указал, что п. 6 ст. 279, п. 4 ст. 281 ГК РФ, п. 2 ст. 56.11 ЗК РФ не соответствуют Конституции РФ по смыслу, придаваемому обжалуемым нормам правоприменительной практикой, они допускают изъятие находящейся в частной собственности недвижимости для государственных или муниципальных нужд без предоставления правообладателю гарантированного предварительного и равноценного возмещения.
Как отмечено в жалобе, конституционно-правовая основа процедуры изъятия недвижимости для государственных нужд исходит из того, что право частной собственности на изымаемое имущество прекращается только после выплаты правообладателю предварительного (то есть предшествующего изъятию) и равноценного (то есть включающего рыночную стоимость объекта и размер причиняемых изъятием убытков) возмещения. Созданный в рамках дела заявителя прецедент искажения конституционного содержания института изъятия для государственных нужд является опасным, нарушающим действующий порядок изъятия, подрывающим конституционные основы частной собственности, доверие общества к правовой системе и действиям государственных органов, снижает предпринимательскую активность.
В ходе заседания КС представитель заявителя – член АП г. Москвы Александр Крылов отметил, что по существу конституционно-правовой смысл оспариваемых норм может быть раскрыт через ответ на один ключевой вопрос: допустимо ли прекращение права частной собственности при принудительном отчуждении до определения размера возмещения и до фактического предоставления такого возмещения? По мнению адвоката, в таком случае прекращение права недопустимо.
Как пояснил Александр Крылов, в деле заявителя право собственности прекратилось до определения размера возмещения, которое суд установил спустя шесть месяцев, а фактическое возмещение было получено через семь месяцев. При этом если между прекращением права собственности и моментом выплаты равноценного возмещения образуется даже минимальный разрыв, тогда подавление воли собственника выходит за пределы того, что разрешено Конституцией. Адвокат подчеркнул, что в данном деле суды всех инстанций исходили из того, что оспариваемые нормы допускают раздельное рассмотрение вопроса об изъятии и вопроса о возмещении. В таком случае право собственности прекращается раньше, чем выполняется конституционное условие его допустимости.
Принципиально важно, по мнению Александра Крылова, что антиконституционный результат в данном деле был достигнут не вследствие искажения закона, а в рамках того смысла, который предполагают и допускают сами оспариваемые нормы. В случае, если КС придет к выводу о соответствии названных норм Конституции, адвокат просил определить конституционно-правовое истолкование данных норм, которое бы исключало разрыв во времени между прекращением права собственности и возмещением.
Александр Краснощеков в своем выступлении указал, что обращался в суд с просьбой определить и выплатить размер возмещения до изъятия имущества, как это предусмотрено Конституцией. Однако суды, ссылаясь на оспариваемые нормы, отказали в удовлетворении данного требования. В итоге он оказался лишен права собственности на имущество, не имея при этом ясности ни относительно размера компенсации, ни сроков ее получения.
Полномочный представитель Государственный Думы Юрий Петров обратил внимание, что правильность применения указанных положений ГК и ЗК и их толкования судами не была оставлена без внимания КС РФ: ранее нормы были проанализированы и признаны соответствующими Основному закону. При этом Суд указал, что отчуждение земельного участка возможно при предоставлении его собственнику предварительного и равноценного возмещения, обеспечивающего необходимый баланс публичных и частных интересов.
Касательно нормативного положения равноценности возмещения Юрий Петров отметил, что в этой части федеральному законодателю даны возможности установления порядка определения равноценности возмещения, а судам – право дать оценку предложенного сторонами спора размера денежного возмещения и установить окончательный размер возмещения судебным актом в каждом конкретном случае. Таким образом, представитель Госдумы указал, что обжалуемые нормы соответствуют Конституции.
Полномочный представитель Совета Федерации Андрей Клишас считает, что проблема заключается в том, что суды воспринимают принудительное изъятие как административную процедуру, хотя фактически это гражданско-правовой договор выкупа имущества. Он подчеркнул, что изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд по своей конституционно-правовой природе представляет собой механизм, направленный на реализацию публичных интересов, который допустим лишь при условии предоставления правообладателю надлежащих гарантий защиты его имущественных прав.
Как полагает Андрей Клишас, механизм принудительного изъятия собственности для государственных или муниципальных нужд, как инструмент решения общественно значимых задач, должен содержать в себе не только условия выплаты компенсации, но и четко определять порядок и процедуру выплаты компенсации для исключения злоупотребления со стороны органов публичной власти. При этом инфляция, изменения рыночной конъюнктуры способны значительно снизить покупательную способность денежных средств, полученных при последующем возмещении стоимости изымаемого имущества. В рамках гражданской правовой ответственности предварительность выплаты выступает гарантом равноценности, а не является ее альтернативой, считает сенатор. Таким образом, он заключил, что сложившаяся судебная практика порождает ряд проблем, в том числе доктринальных, однако сами оспариваемые положения соответствуют Конституции.
Полномочный представитель Президента РФ Дмитрий Мезенцев подчеркнул, что само по себе выделение в отдельное судебное производство вопроса об определении размера возмещения за изымаемый земельный участок является допустимым, так как призвано устранить затягивание процесса принятия судебного решения об изъятии, не допуская при этом замедления строительства объектов социально значимой инфраструктуры, в данном случае автомагистрали. При этом докладчик отметил, что выделение в отдельное судебное производство вопроса стоимости изъятого земельного участка не является обязательным.
Дмитрий Мезенцев пояснил, что положение о недопустимости принудительного отчуждения имущества для государственных нужд без предварительного и равноценного возмещения предоставляют соответствующие гарантии для правообладателей земельного участка, обеспечивающие для него реальную возможность в течение разумного периода оценить условия соглашения об изъятии и принять на основе данной оценки одно из следующих решений – акцептовать предложение, отказаться от подписания проекта соглашения или же предложить изменить условия соглашения, в том числе изменить размер возмещения.
Дмитрий Мезенцев отметил, что оспариваемые нормы Гражданского кодекса и Земельного кодека Конституции РФ не противоречат. «Возможность принудительного изъятия земельного участка должна уравновешиваться неукоснительным соблюдением установленных Конституцией гарантий неприкосновенности права собственности. С учетом сформированных Конституционным Судом позиций, это предполагает обязанность законодателя установить надлежащие юридические процедуры принятия и исполнения решений об изъятии имущества у собственника», — уточнил он.
К такому же выводу пришел врио полномочного представителя Правительства РФ в КС Павел Степанов. Он указал, что ключевым в рассматриваемом случае является то, что заявителем оспаривается не сам факт изъятия для государственных нужд земельного участка, а именно – порядок предварительного возмещения. Докладчик отметил, что следует учитывать то, что поскольку речь идет о гражданской правовой процедуре, значит, действуют общие принципы гражданского права, в том числе и принцип добросовестности сторон при осуществлении своих прав и обязанностей. Павел Степанов обратил внимание, что изъятие имущества для государственных нужд представляет собой крайнюю меру, всегда осуществляется в целях реализации значимых публичных проектов, что подтверждается данным делом.
Полномочный представитель Генпрокуратуры Всеволод Росинский полагает, что при изъятии земель для государственных нужд априори возникает законодательный дисбаланс частных и публичных интересов, учитывая отсутствие у собственника права выбора при соблюдении госорганами предусмотренного порядка. Он отметил, что на судах лежит неизбежная обязанность объективной процессуальной оценки добросовестности действий сторон при особой публичной значимости последствия этих выводов, в том числе для государственного интереса.
По мнению Всеволода Росинского, сами по себе оспариваемые нормы Конституции РФ не противоречат. При этом у КС есть возможность сформулировать рекомендации судам относительно последовательности реализации двух единых составляющих элементов одного условия, закрепленного в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ. Может быть также определен объем прав заявителя на последующее разрешение вопросов не только о моральной компенсации, но и убытков от пользования его денежными средствами.
Помощник Министра юстиции РФ Алина Таманцева отметила, что действующим законодательством установлен четкий, подробный порядок изъятия недвижимости для госнужд, где в первую очередь закрепляется необходимость предоставления предварительного и равноценного возмещения, только после чего возможно принудительное изъятие земельного участка для госнужд. Таким образом, заметила она, обращаясь к классике, здесь работает принцип «утром деньги, а вечером стулья», а точнее изъятие имущества. Незыблемость данных положений неоднократно подчеркивалась КС РФ.
Алина Таманцева акцентировала внимание на том, что изъятие земельного участка для госнужд без одновременного разрешения вопроса о выплате возмещения за изымаемый участок не соответствует основополагающим требованиям Конституции и требованиям земельного и гражданского законодательства. По ее словам, сами по себе оспариваемые нормы не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права. В то же время иная трактовка данных положений, которой допускается возможность изъятия без выплаты предварительного возмещения, как раз приводит к нарушению конституционных прав граждан.
От Министерства транспорта РФ выступил замдиректора – начальник отдела Департамента правового обеспечения и законопроектной деятельности Дмитрий Коновалов. Он сообщил, что процедура изъятия земельных участков, расположенных на них объектов недвижимости является одним из важнейших этапов оформления прав на земельные участки, необходимые для строительства, в том числе линейных объектов транспортной инфраструктуры. В случае если правообладатель изымаемого земельного участка не заключил соглашение об изъятии, допускается принудительное изъятие земельного участка для государственных нужд по решению суда.
При этом, как пояснил Дмитрий Коновалов, основной причиной отказа правообладателей на подписание соглашения об изъятии земельного участка является их несогласие с предлагаемой суммой возмещения за изымаемый участок или расположенные на нем объекты недвижимости. Для определения размера возмещения в ходе судебного разбирательства по общему правилу назначается судебная экспертиза, в связи с чем рассмотрение дела приостанавливается на период ее проведения. Таким образом, земельные участки, изъятие которых осуществляется в соответствии с ЗК, не могут быть вовлечены в процесс строительства на протяжении значительного периода времени, что существенным образом влияет на срок реализации отдельных этапов строительства или всего проекта.
Как подчеркнул Дмитрий Коновалов, выделение судом требований об определении возмещения за изымаемое имущество в отдельное производство обусловлено наличием между сторонами спора относительно суммы возмещения, соблюдением принципа осуществления правосудия в разумные сроки и сохранением баланса между частными и публичными интересами. По его мнению, сами по себе спорные нормы не противоречат Конституции.
Также в КС от Федерального дорожного агентства выступил замначальника отдела судебно-правового обеспечения и правовой экспертизы Управления административно-кадровой работы и правового обеспечения Александр Ильин. Он отметил, что суды, рассматривая подобные споры, учитывая фактические обстоятельства, применяют ст. 10 ГК о недопустимости одной из сторон злоупотреблять своим правом, поэтому нет необходимости предпринимать какие-либо действия в соответствии с заявленной жалобой. По его мнению, оспариваемые нормы соответствуют Конституции, а подлинным намерением заявителя было сместить установленный баланс частных и публичных интересов.
Статс-секретарь – заместитель руководителя Росреестра Алексей Бутовецкий подчеркнул, что вопрос предварительности возмещения достаточно четко определен и в Конституции, и в действующем законодательстве. Он пояснил, что ч. 2 ст. 60 Закона о государственной регистрации недвижимости напрямую указывает, что в пакете документов, которые предоставляются для государственной регистрации перехода права, должен быть документ, подтверждающий выплату возмещения. При этом в решении суда по делу заявителя указано, что имущество изъято и это решение является основанием для государственной регистрации перехода права собственности. То есть суд не разрешил вопрос о предоставлении возмещения, а сразу указал, что Росреестр должен таким образом выполнить это решение, что, невзирая на ч. 2 ст. 60 Закона, зарегистрировать переход права. Росреестр выполнял это решение суда, руководствуясь не ст. 60, а ст. 58 этого Закона о том, как регистрировать права или переход права на основании решения суда. Подводя итог выступления, спикер подчеркнул¸ что, по мнению Росреестра, оспариваемые заявителем нормы полностью соответствуют Конституции.
Министр Правительства Москвы, руководитель Департамента городского имущества г. Москвы Екатерина Соловьева сообщила, что за последние три года в Москве принято решение об изъятии почти 17 тыс. объектов недвижимости, общей площадью земельных участков почти 820 гектар и объектов капитального строительства более 2,5 млн кв.м. В судах было рассмотрено около 4000 исковых заявлений, то есть не все собственники согласны с изъятием. Практически во всех исковых заявлениях оспаривается не само изъятие как процедура, а исключительно сумма компенсации за изымаемые объекты.
Как пояснила Екатерина Соловьева, в столице сложилась однозначная судебная практика, при которой в вынесенном судебном акте об изъятии объекта недвижимости изначально указывается размер компенсации, что свидетельствует о соблюдении требований п. 3 ст. 35 Конституции о предварительном и равноценном возмещении. После вынесения судебного акта Департамент городского имущества перечисляет в соответствии с отчетом об оценке денежные средства, до перехода права собственности на этот объект недвижимости, на указанный в решении суда счет правообладателя или на депозитный счет нотариуса. Параллельно со спором об изъятии в суде рассматривается спор об установлении размера компенсации, в рамках которого проводится судебная экспертиза, которая уже и определяет справедливость и обоснованность цены за изымаемое для государственных нужд имущество. «На практике Москвы можно сделать вывод, что те нормы, которые законодателями приняты, позволяют соблюдать интерес и частного, и государственного права. Эти нормы и практика соответствуют Конституции РФ», – резюмировала спикер.
В завершение заседания адвокат Александр Крылов подчеркнул, что если собственник изымаемой недвижимости заявляет о неравноценности размера возмещения, который ему предлагается, то предметом проверки является содержание данных возражений непосредственно судом, рассматривающим дело. В том случае, если заявленные доводы заведомо не имели под собой оснований, то такие действия могут и должны быть признаны в качестве злоупотребления правом. Но в том случае, когда предлагаемый размер возмещения действительно не учитывает необходимые для данной процедуры составляющие, которые на данный момент законодательно подробно изложены, то такие указания суду на эти недостатки должны быть отдельным предметом проверки.