Одна из экспертов отметила, что поднятая в определении проблема актуальна, поскольку в данной ситуации речь идет не только о сугубо публичных интересах, но и об их тесной взаимосвязи с частными интересами. Другой обратил внимание на специфику Краснодарского края с его высоким спросом на землю и рентабельностью сельского хозяйства. Третий подчеркнул, что в современном правосудии наблюдается тенденция отказа от прямого обязывания госорганов совершать определенное действие.
Верховный Суд опубликовал Определение № 308-ЭС26-1432 по делу № А32-20152/2023, которым отказал предпринимателю в удовлетворении требований к департаменту имущественных отношений об исключении земельных участков из перечня особо ценных сельхозугодий.
Индивидуальный предприниматель Константин Мавриди 16 января 2014 г. приобрел в собственность земельный участок площадью 364 тыс. кв. м, расположенный в станице Натухаевская в Новороссийске. До 2018 г. этот участок относился к категории земель сельхозназначения и входил в Перечень земель особо ценных продуктивных сельхозугодий на территории г. Новороссийска, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством (далее – Перечень сельхозугодий), утвержденный распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 30 марта 2006 г. № 283-р (далее – распоряжение № 283-р).
Решением городской Думы Новороссийска от 27 марта 2018 г. участок предпринимателя в числе прочих включен в границы населенного пункта. С учетом этого, а также последующего установления на включенной территории функциональных зон Константин Мавриди решил в предпринимательских целях осуществить раздел земельного участка и образование на его основе новых участков, подходящих для строительства индивидуальных жилых домов с целью последующей продажи. После раздела участка были образованы 211 участков. Их вид разрешенного использования устанавливался в соответствии с Правилами землепользования и застройки г. Новороссийска: для индивидуального жилищного строительства; малоэтажная многоквартирная жилая застройка; общественное питание; магазины; бытовое обслуживание.
В июле 2022 г. Константину Мавриди выдали градостроительные планы на земельные участки, в которых указано, что они распоряжением № 283-р внесены в Перечень сельхозугодий, а потому не могут быть использованы для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством. Тогда предприниматель обратился с заявлением к губернатору Краснодарского края о внесении изменений в распоряжение № 283-р и об исключении из Перечня сельхозугодий принадлежащих ему участков.
10 марта 2023 г. Департамент имущественных отношений Краснодарского края (далее – департамент) в письме сообщил об отсутствии административного регламента предоставления госуслуги по исключению земельных участков из Перечня сельхозугодий, закрепление полномочий на выполнение указанной функции региональным законодательством не урегулировано. Дополнительно указывалось, что ведется работа по внесению изменений в генплан городского округа МО «Город Новороссийск», при этом одной из основных задач является исключение из границ населенных пунктов необоснованно включенных ранее земель сельхозназначения.
Константин Мавриди, полагая, что ему фактически отказано в исключении принадлежащих ему на праве собственности участков из Перечня сельхозугодий, чем ограничены его права на использование участков в соответствии с назначением «для ИЖС», обратился в суд с исковым заявлением к департаменту.
Суды удовлетворили заявление предпринимателя, обязав департамент подготовить и внести для рассмотрения главе администрации (губернатору) Краснодарского края проект распоряжения о внесении изменений в распоряжение № 283-р. Они исходили из того, что спорные участки как относящиеся к категории земель населенных пунктов в связи с включением в границы МО «Город Новороссийск» действующим генпланом муниципального образования не могли быть отнесены к землям, использование которых для других целей не допускается (особо ценные продуктивные сельхозугодья), а потому подлежали исключению из указанного перечня.
Суды мотивировали тем, что поскольку департамент является органом, предоставляющим информацию о землях особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий на территории региона и уполномоченным на подготовку проектов ненормативных актов об исключении участков из перечня сельхозугодий, следовательно, он является надлежащим заинтересованным лицом по делу.
Кассационный суд, в свою очередь, отметил, что последующее (после вступления в законную силу решения первой инстанции от 17 апреля 2024 г. и постановления апелляционной инстанции от 12 августа 2024 г. по данному делу) внесение МО г. Новороссийск изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования в части исключения из границ населенных пунктов участков, входящих в Перечень сельхозугодий, не может свидетельствовать о незаконности принятых по делу судебных актов.
По аналогичному основанию суды отклонили ссылку департамента на административное дело № 3а-7/2025 по иску министерства сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края к городской Думе о признании недействующими документов территориального планирования и градостроительного зонирования в части включения в границы населенных пунктов особо ценных продуктивных сельхозугодий на территории Новороссийска.
Впоследствии департамент подал кассационную жалобу в Верховный Суд, в которой просил отменить принятые судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Изучив жалобу, ВС отметил, что рассматриваемый спор затрагивает публичные интересы, поскольку решается вопрос о значительном уменьшении площади особо ценных продуктивных сельхозугодий Новороссийска. Эти земли имеют особый статус, подлежат особой охране, не могут использоваться для застройки, а их ВРИ не подлежит изменению без наличия законных оснований.
Суд пояснил, что согласно ст. 77 ЗК РФ землями сельхозназначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Сельскохозяйственные угодья – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), – в составе земель сельхозназначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (п. 1 ст. 79 Кодекса).
В определении подчеркнуто, что в целях сохранения особо ценных земель сельхозназначения на территории Новороссийска принято распоряжение № 283-р, которым утвержден Перечень сельхозугодий, включающий земли с высоким баллом бонитета, а также имеющие уникальные характеристики почв. Прекращение для таких сельхозугодий особого правового режима, направленного на их охрану и недопущение использования для иных целей, может повлечь выведение указанных земель из сельскохозяйственного оборота и осуществление их застройки, что недопустимо и влечет истощение земельных ресурсов, сокращение пахотных угодий.
Как указал ВС, перевод земель сельхозугодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельхозназначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных, в том числе, с установлением или изменением черты населенных пунктов. Основания для исключения участка из перечня особо ценных продуктивных сельхозугодий предусмотрены ч. 2 ст. 18 закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. № 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае».
Суд отметил, что в рассматриваемом случае решение городской Думы Новороссийска от 27 марта 2018 г., которым внесены изменения в генплан городского округа и исходный участок предпринимателя включен в границы населенного пункта, являлось актом о переводе участка из категории земель сельхозназначения в категорию земель населенных пунктов, что, в свою очередь, являлось основанием для его исключения участка из Перечня сельхозугодий.
Между тем, разъяснил Верховный Суд, с 2023 г. в производстве Краснодарского краевого суда находилось административное дело № 3а-7/2025 по административному иску министерства сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края к городской Думе о признании недействующими генерального плана городского округа МО «Город Новороссийск», утвержденного решением от 22 ноября 2011 г. № 158 (в том числе в редакции от 27 марта 2018 г.), в части включения в границы населенных пунктов сельхозугодий и правил землепользования и застройки городского округа, утвержденных решением от 23 декабря 2014 г. № 439, в отношении земель сельхозугодий в границах соответствующей территории. Определением данного суда от 22 июля 2025 г. производство по административному делу прекращено, поскольку установлено, что в оспариваемые НПА внесены изменения, в том числе с целью исключения спорных участков сельхозугодий из границ населенных пунктов, входящих в состав МО «Город Новороссийск».
Экономколлегия добавила, что согласно актуальному генеральному плану, принятому решением городской Думы Новороссийска от 13 ноября 2024 г., 202 (из 211) спорных участка возвращены в первоначальное положение, отнесены к зоне сельхозугодий и расположены за границами населенных пунктов. Кроме того, решением городской Думы от 25 июня 2025 г. правила землепользования и застройки муниципального образования приведены в соответствие с генпланом.
Как установил ВС, указанные обстоятельства, на которые ссылался департамент при рассмотрении дела и которые свидетельствуют об отсутствии оснований для исключения 202 участков из Перечня сельхозугодий и нарушений прав и законных интересов предпринимателя как собственника всех спорных участков, не учтены нижестоящими судами.
Верховный Суд обратил внимание, что несмотря на заявленные департаментом ходатайства судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего дела не применены положения ст. 143 АПК о приостановлении производства по делу в связи с невозможностью его рассмотрения до разрешения Краснодарским краевым судом указанного административного дела. Кассационный суд удовлетворил ходатайство департамента и приостановил производство по делу, но не принял во внимание приведенные департаментом доводы с учетом обстоятельств, установленных состоявшимся по административному делу судебным актом.
Кроме того, подчеркивается в определении, удовлетворяя требования предпринимателя, суды признали незаконным бездействие департамента при наличии в материалах дела письма департамента от 10 марта 2023 г., содержащего результаты рассмотрения обращения Константина Мавриди по вопросу исключения 211 участков из границ особо ценных продуктивных сельхозугодий. Из письма департамента следует, что предпринимателю отказано в исключении спорных участков из Перечня сельхозугодий ввиду их необоснованного включения в границы населенного пункта и проведения работы по внесению соответствующих изменений в генплан г. Новороссийска. При этом в поданном в суд заявлении предприниматель указывал на ограничение его прав на использование принадлежащих ему участков для цели строительства именно ввиду отказа в их исключении из Перечня сельхозугодий, уточнил Суд.
Он также указал, что в рассматриваемом случае суды пришли к неверному выводу о незаконности действий (бездействия) департамента, связанных с рассмотрением заявления предпринимателя, и в качестве способа восстановления нарушенного права заявителя обязали департамент подготовить и внести для рассмотрения главе администрации (губернатору) Краснодарского края проект распоряжения о внесении соответствующих изменений в распоряжение № 283-р в отсутствие к тому правовых оснований.
Таким образом, Верховный Суд отменил состоявшиеся по делу судебные акты трех инстанций как принятые с существенным нарушением норм материального и процессуального права и отказал в удовлетворении требований предпринимателя.
Комментируя определение ВС, частнопрактикующий юрист Светлана Костякова отметила, что поднятая в нем проблема актуальна, поскольку в данной ситуации речь идет не только о сугубо публичных интересах, но и об их тесной взаимосвязи с частными интересами. Эксперт подчеркнула, что распоряжение и пользование участком с «плавающим» правовым режимом без возможности определения конкретных присущих ему особенностей (обеспечение особой охраны участка, возможность его использования для застройки и т.д.) грозит собственнику серьезными правовыми последствиями в будущем (в случае нарушений при распоряжении и пользовании участком без учета его особенностей).
Светлана Костякова полагает, что в рассматриваемом случае возникает вопрос к письму департамента от 10 марта 2023 г., содержащему результаты рассмотрения обращения предпринимателя, а именно был ли в тексте письма при обосновании отказа в исключении спорных участков из Перечня сельхозугодий ввиду их необоснованного включения в границы населенного пункта и проведения работы по внесению соответствующих изменений в генплан города указан (индивидуализирован) именно этот спорный участок (его кадастровый номер, адрес расположения и т.д.) как объект, входящий в список объектов, подпадающих под упомянутые нормативные изменения.
«Поскольку в определении ВС приведен обобщенный текст письма департамента, а не конкретные цитаты из него, можно предположить, что и в письме была дана похожая формулировка общего характера (без упоминания конкретных действий, направленных на решение проблемы заявителя в отношении конкретного индивидуализированного участка), которая в дальнейшем была расценена как отписка и бездействие со стороны департамента как заявителем, так и судами. Поэтому, вероятно, именно неудачно сформулированный текст письма департамента стал отправной точкой для дальнейших ошибок при разрешении дела судами, что не исключает итоговой и правильной, на мой взгляд, позиции ВС по данному делу», – поделилась мнением эксперт.
Член АП Саратовской области Денис Вениционов также отметил актуальность проблемы, затронутой в определении. «Нельзя не учитывать специфику данного региона. Краснодарский край издавна славится достижениями в области сельского хозяйства, разнообразием продуктов и их качеством. Климат благоволит этому. В то же время земля в данном регионе имеет высокий спрос и индекс рентабельности. По всей видимости, с учетом этих обстоятельств и произошел спор», – отметил эксперт.
Денис Вениционов подчеркнул, что, с одной стороны, земли сельхозназначения были присоединены к населенному пункту, что подразумевало их перевод в категорию ИЖС и отразилось бы на сельском хозяйстве. С другой стороны, заметил эксперт, предприниматель, ставя цель по извлечению прибыли, понимал, что разделение участка на 211 участков, которые можно продать для индивидуальной застройки, – выгодное в материальном плане решение.
«Верховный Суд, разрешая спор, не только разобрался в ситуации, законодательных актах и решениях других судов, которые на определенных этапах рассмотрения дела имели преюдициальное значение для ряда обстоятельств, но и учел в своем определении баланс частных и публичных интересов», – подчеркнул Денис Вениционов.
«Представляется, что заявитель жалобы выбрал неверный способ защиты права, – считает директор компании “Мой семейный юрист” Леонид Титов. – Более того, в современном правосудии наблюдается тенденция отказа от обязывания госорганов совершать определенное действие – как правило, суды обязывают принять меры. То есть, оспаривая бездействие, суд обязывает лицо принять меры, а не принять определенный акт: в противном случае суды подменяли бы собой полномочия исполнительных органов», – пояснил эксперт.
Леонид Титов также неоднозначно оценил то, что суды апелляционной и кассационной инстанций оставили в силе решение первой инстанции при наличии генерального плана, в котором спорные участки включены в границы сельскохозяйственных земель. По мнению эксперта, для защиты права целесообразнее было оспаривать генплан.