Как отметил один из экспертов «АГ», Конституционный Суд указал, что пока федеральный законодатель не установил особенности предоставления мер поддержки отдельным категориям участников СВО, регионы, вводя дополнительные меры за счет собственных бюджетов, не вправе вводить дифференциацию, не основанную на федеральном законодательстве. Другой также заметил, что КС подтвердил широкую дискрецию федерального законодателя в определении круга лиц, имеющих право на госгарантии «с учетом заслуг по защите Отечества», и отнес вопросы объема соцзащиты к совместному ведению РФ и регионов.
Конституционный Суд вынес Определение
№ 2439-О/2026 по запросу Кабинета Министров Республики Татарстан о проверке конституционности п. 8.1 ст. 1 и ст. 22.1 Закона об обороне, п. 5 ст. 1 и абз. 1 п. 5.1 ст. 2 Закона о статусе военнослужащих во взаимосвязи с подп. 2.4 п. 1 ст. 3, а также подп. 10 ст. 4 Закона о ветеранах.
Как следует из запроса, решением Верховного Суда Республики Татарстан от 17 марта 2026 г. признаны недействующими абз. 2 и 7 п. 5 Указа Президента РТ от 4 апреля 2022 г. № УП-233 «О единовременной денежной выплате членам семей военнослужащих и лиц, проходивших службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации, погибших (умерших) в результате участия в СВО» в той мере, в какой действие данного указа не распространяется на членов семей лиц, заключивших контракт (имевших иные правоотношения) с организациями, содействующими выполнению задач, возложенных на Вооруженные силы РФ, в ходе СВО на территориях Украины, ДНР и ЛНР с 24 февраля 2022 г., а также на территориях Запорожской области и Херсонской области с 30 сентября 2022 г.
При этом ВС РТ указал, что федеральный законодатель, распространяя на лиц, заключивших контракт или имевших иные правоотношения с добровольческими и аналогичными им организациями, содействующими выполнению задач, возложенных на Вооруженные силы РФ, в ходе СВО, социальные гарантии, не выделяет обособленные группы лиц в рамках таких категорий и не ставит право на получение мер соцподдержки в зависимость от даты заключения контракта, являющегося основанием для участия в СВО, а также не закрепляет за органами госвласти субъектов РФ право определять отдельные группы граждан, добровольно выполнявших военные задачи в ходе СВО, имеющих право на получение дополнительных соцгарантий, реализуемых региональными органами госвласти в пределах своих полномочий.
По мнению кабмина РТ, оспариваемые законоположения – в их нормативной связи – противоречат Конституции РФ, поскольку содержат пробел, порождающий неопределенность правового положения лиц, которые участвовали в СВО в составе частных военных компаний, что, в свою очередь, служит основанием для распространения на указанных лиц дополнительных социальных гарантий и компенсаций, установленных законодательством субъектов РФ, финансируемых из региональных бюджетов и предназначенных для военнослужащих, в том числе уволенных со службы, и граждан, пребывающих или пребывавших в созданных в соответствии с Законом об обороне добровольческих формированиях.
Изучив запрос, Конституционный Суд напомнил, что правовое регулирование в области воинской обязанности и военной службы в целях реализации гражданами РФ конституционного долга и обязанности по защите Отечества осуществляется Законом о воинской обязанности и военной службе. Указанный закон помимо прочего предусматривает, что к обороне привлекаются войска Росгвардии, а для выполнения отдельных задач в области обороны – спасательные воинские формирования федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, Служба внешней разведки РФ, органы ФСБ, органы государственной охраны, органы военной прокуратуры, военные следственные органы СКР, федеральный орган обеспечения мобилизационной подготовки органов госвласти РФ, а также создаваемые на военное время специальные формирования.
Добровольческие формирования могут создаваться Минобороны России или Росгвардией по решению Президента РФ, а их численность, организация, районы их действий, стоящие перед ними задачи, порядок управления ими, срок использования добровольческих формирований, порядок прекращения и иные вопросы их деятельности определяются исходя из стоящих задач. В состав добровольческих формирований входят граждане РФ, добровольно поступившие в добровольческие формирования путем заключения соответствующего контракта, а также могут входить военнослужащие, направленные в них.
Оспариваемые нормы Закона об обороне, как заметил КС, включая те положения его ст. 22.1, которые направлены на определение состава добровольческих формирований, правил заключения контрактов о пребывании в добровольческих формированиях и исключения из их состава, а также соответствующих полномочий органов власти, позволяют определить правовой статус добровольческих формирований и отграничить его от статуса других институтов или организаций, обеспечивавших реализацию задач в области обороны, в том числе в ходе СВО. Согласно п. 10 ст. 22.1 Закона об обороне граждане РФ, пребывающие в добровольческих формированиях, имеют статус, устанавливаемый федеральными законами и иными НПА Российской Федерации. На таких граждан в случаях и порядке, которые предусмотрены действующим регулированием, распространяется статус военнослужащих. Указанным положениям корреспондирует абз. 1 п. 5.1 ст. 2 Закона о статусе военнослужащих, который закрепляет, что социальные гарантии и компенсации для военнослужащих и членов их семей предоставляются гражданам, пребывающим в добровольческих формированиях, предусмотренных Законом об обороне, и членам их семей в случаях и порядке, которые предусмотрены российским законодательством.
По существу, приведенные положения, как пояснил Суд, являются отсылочными к федеральному законодательному регулированию, устанавливающему гарантии и компенсации для военнослужащих и членов их семей и распространяющему целый ряд из них на граждан, пребывающих или пребывавших в добровольческих формированиях. При этом указанные положения относятся к такой предусмотренной подп. 2.2 п. 1 ст. 3 Закона о ветеранах категории ветеранов боевых действий, как лица, поступившие в созданные по решению органов госвласти РФ добровольческие формирования, содействующие выполнению задач, возложенных на Вооруженные силы РФ, в ходе СВО, отражению вооруженного вторжения на территорию РФ, а также в ходе вооруженной провокации на госгранице и территориях субъектов РФ, прилегающих к районам проведения СВО. По своему буквальному смыслу они не затрагивают ветеранов боевых действий из числа лиц, заключивших контракт с добровольческими организациями, о которых идет речь в подп. 2.4 указанного пункта и в отношении распространения на которых дополнительных социальных гарантий и компенсаций, установленных законодательством субъектов РФ, финансируемых из региональных бюджетов, и поставлен вопрос заявителя.
Таким образом, заключил КС, п. 8.1 ст. 1 и ст. 22.1 Закона об обороне и абз. 1 п. 5.1 ст. 2 Закона о статусе военнослужащих имеют собственный предмет регулирования и не могут рассматриваться как дающие основания для того или иного решения вопроса о возможности дифференциации регулирования, осуществляемого субъектами РФ на основании Закона о ветеранах.
Кроме того, как напомнил Суд, действующее регулирование предусматривает правомочие органов публичной власти разных уровней устанавливать в пределах своих полномочий дополнительные социальные гарантии и компенсации военнослужащим, гражданам РФ, уволенным с военной службы, и членам их семей, наделяя тем самым региональные органы госвласти правом участвовать в формировании системы соцподдержки военнослужащих, россиян, уволенных с военной службы, и членов их семей. Такой подход нашел свое отражение и в Законе о ветеранах, который, закрепляя правовые гарантии социальной защиты ветеранов в РФ и разграничивая полномочия и расходные обязательства по их предоставлению между Россией и ее субъектами в зависимости от категории ветеранов, относит предусмотренные им меры социальной поддержки тех лиц, особый правовой статус которых обусловлен заслугами по защите Отечества, к расходным обязательствам РФ. Однако он допускает установление законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами мер соцподдержки данных категорий ветеранов, которые являются дополнительными к предусмотренным на федеральном уровне и относятся к расходным обязательствам субъектов РФ.
Положения подп. 2.4 п. 1 ст. 3 и подп. 10 ст. 4 Закона о ветеранах относят к ветеранам боевых действий в том числе лиц, заключивших контракт с добровольческими организациями, а к инвалидам войны – тех из них, кто стал инвалидом вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в связи с исполнением обязанностей по содействию выполнению указанных задач.
Суд подчеркнул, что в соответствии с компетенцией федерального законодателя, обладающего широкими полномочиями на определение круга лиц, имеющих – с учетом их заслуг по защите Отечества – право на государственные гарантии, лица, заключившие контракт (имевшие иные правоотношения) с организациями, содействующими выполнению задач, возложенных на Вооруженные силы РФ, были отнесены к ветеранам боевых действий в связи с участием в СВО. Именно федеральный законодатель разрешает вопрос об установлении особенностей предоставления мер такой поддержки в отношении тех или иных категорий лиц. До установления им таких особенностей субъекты РФ, устанавливая в рамках предоставленных им полномочий дополнительные меры соцподдержки граждан из числа лиц, участвовавших в СВО, и членов их семей, не вправе вводить не основанную на нормах федерального законодательства дифференциацию правового регулирования в указанной сфере.
Таким образом, в перечисленных в запросе Кабинета Министров РТ законоположениях не усматривается такая неопределенность в вопросе их соответствия Конституции РФ в указанном им аспекте, которая могла бы послужить основанием для принятия запроса к рассмотрению и проверки конституционности оспариваемых законоположений. При этом федеральный законодатель не лишен возможности совершенствовать данное правовое регулирование во взаимодействии с субъектами РФ.
Член АП Санкт-Петербурга Александр Передрук заметил: в своей практике КС РФ исходит из того, что дифференциация размеров и условий предоставления социальных выплат допустима, но не должна быть произвольной. «В рассматриваемом случае Суд указал: пока федеральный законодатель не установил особенности предоставления мер поддержки отдельным категориям участников СВО, регионы, вводя дополнительные меры за счет собственных бюджетов, не вправе вводить дифференциацию, не основанную на федеральном законодательстве. При этом законодатель вправе совершенствовать регулирование во взаимодействии с субъектами РФ», – заключил эксперт.
По мнению члена АП Архангельской области Евгения Митина, определение КС содержит в себе ряд важных правовых позиций. «Ключевая позиция выражена в разграничении предметов регулирования: статус добровольческих формирований, распространение на их участников гарантий военнослужащих отделены от вопросов присвоения статуса ветерана и инвалида боевых действий. Также Суд подтвердил широкую дискрецию федерального законодателя в определении круга лиц, имеющих право на госгарантии “с учетом заслуг по защите Отечества”, и отнес вопросы объема соцзащиты к совместному ведению РФ и регионов, что воспроизводит устоявшуюся практику: защита Отечества – это не только военная служба, а социальные гарантии – прерогатива законодателя. Наиболее значимым для практики, на мой взгляд, является сформулированный стандарт о пределах регионального усмотрения: субъекты РФ вправе устанавливать дополнительные меры поддержки участников СВО и членов их семей за счет своих бюджетов, но в то же время до установления федеральным законодателем особенностей регулирования субъекты не вправе вводить необоснованную дифференциацию правового регулирования в этой сфере», – заметил он.
Эта позиция, адресованная не только Республике Татарстан, а всем субъектам РФ, как полагает эксперт, особенно важна, поскольку на практике встречаются примеры предоставления мер соцподдержки в зависимости от даты заключения контракта или организационно-правовой формы содействия, когда контракт заключается не с Минобороны, а с другой организацией. «Иными словами, за регионами сохраняется право на дополнительные меры, но критерии дифференциации должны иметь объективное обоснование. Федеральному законодателю также дан четкий сигнал о наличии пробела в части единых критериев для лиц, содействовавших выполнению задач Вооруженных сил РФ вне статуса добровольческих формирований», – заметил Евгений Митин.