Один из экспертов «АГ» счел, что Верховный Суд подтверждает приоритет конкурентных процедур как базового механизма обеспечения эффективности и прозрачности закупок и подчеркивает, что закупки у единственного поставщика допустимы в исключительных случаях при наличии обоснования явной неэффективности либо невозможности применения конкурентных способов определения поставщика. Другой заметил, что фактически складывается новый тренд: наряду с соблюдением финансовых критериев важен сбор и представление достаточных объективных доказательств, показывающих реальную невозможность проведения конкурентной процедуры.
9 февраля Верховный Суд вынес Определение
№ 307-ЭС25-11481 по делу № А56-45000/2024, которым признал недействительными результаты отбора транспортной компании для осуществления городских маршрутов в связи с ограничением конкуренции.
21 февраля 2017 г. Совет депутатов муниципального образования «Тихвинский муниципальный район» утвердил Порядок организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории Тихвинского района Ленинградской области, ст. 4 которого регламентированы установление, изменение и отмена муниципальных маршрутов.
15 сентября 2023 г. администрация утвердила реестр маршрутов, согласно которому на территории муниципального образования создан маршрут № 4Б (Автопарк-Мемориал). Постановлением от 29 февраля 2024 г. введены новые маршруты регулярных перевозок в границах Тихвинского городского поселения – № 3А, 7Б, 14Б. На основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд администрация Тихвинского муниципального района и ООО «Автотранспортное предприятие» 1 марта 2024 г. заключили по правилам проведения закупки с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) муниципальные контракты на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам по муниципальным маршрутам № 4Б, 3А, 7Б, 14Б.
Полагая, что отсутствие конкурентных процедур в нарушение ст. 16 Закона о защите конкуренции привело к ограничению доступа хозяйствующих субъектов на соответствующий рынок пассажирских перевозок, ООО «Пальмира», которое осуществляет перевозки по регулярным маршрутам в границах муниципального образования, обратилось в арбитражный суд. Общество попросило признать результаты отбора транспортной компании недействительными.
Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области со ссылкой на ст. 24, 93 Закона о контрактной системе, ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, ст. 14 Закона об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации пришел к выводу о том, что заключение администрацией и предприятием муниципальных контрактов на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам, не нарушает права и законные интересы общества, в связи с чем отказал в удовлетворении иска.
Суд указал, что предусмотренные контрактами работы являются социально значимыми и направлены на исполнение установленных действующим законодательством вопросов местного значения. При этом заключение с предприятием контрактов обусловлено достижением цели по стабилизации ситуации в данной сфере, учитывая, что общество не обладало возможностью принять решение о запуске нового маршрута. Вместе с тем суд отметил, что действующим законодательством не предусмотрены критерии выбора поставщика при осуществлении закупок в порядке ст. 93 Закона о контрактной системе, муниципальный заказчик вправе самостоятельно определять своего контрагента по контракту. Апелляция и кассация оставили данное решение без изменений.
Общество «Пальмира» обратилось в Верховный Суд. Экономколлегия заметила, что положениями ст. 93 Закона о контрактной системе предусмотрено, что закупка у единственного поставщика может осуществляться в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую 600 тыс. руб., либо закупки товара на сумму, предусмотренную ч.12 указанной статьи, если такая закупка осуществляется в электронной форме. Отдавая в отдельных случаях предпочтение такому способу, как осуществление закупки у единственного поставщика, заказчик должен иметь разумные и объективные причины, объясняющие, что применение конкурентных процедур либо является неэффективным, либо в значительной степени лишают заказчика того результата, которого он намеревался достичь, планируя закупку. В ином случае выбор данного неконкурентного способа размещения заказа представляет собой злоупотребление правом, намеренное уклонение от конкурентных процедур вопреки принципам осуществления закупок, а также целям правового регулирования в данной сфере.
Как отметила Экономколлегия, судами установлено, что в обоснование заключения с «Автотранспортным предприятием» контрактов по правилам проведения закупки с единственным поставщиком администрация ссылалась на достижение цели по стабилизации транспортной ситуации в городском поселении, учитывая, что общество «Пальмира» ненадлежащим образом исполняло условия заключенного с ним контракта, допуская срывы рейсов на маршрутах. Вместе с тем доказательств необходимости совершения закупки у единственного поставщика либо условий, свидетельствующих о невозможности проведения закупочных процедур, материалы дела не содержат и судами не установлено, в то время как осуществление такой закупки носит исключительный характер.
При этом нарушение перевозчиком принятых на себя обязательств является основанием для применения к нему предусмотренных контрактом штрафных санкций, а также иных мер ответственности, однако данное обстоятельство не может служить основанием для осуществления закупок у единственного поставщика, даже при соблюдении установленного законодательством для применения этого способа годового объема закупок, указал ВС. Ненадлежащее оказание услуг обществом и привлечение его за данные нарушения к административной ответственности могут быть учтены при проведении конкурентной процедуры, равно как и наличие либо отсутствие положительного опыта при оказании аналогичных услуг у всех претендентов, участвующих в закупке.
Вывод апелляции об исключении из Перечня товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме, утвержденного распоряжением Правительства от 21 марта 2016 г. № 471-р, спорных услуг, вследствие чего у администрации как заказчика не имелось обязанности проводить конкурентные процедуры определения исполнителя по предоставлению услуг или выполнению работ по перевозке пассажиров автобусами в городском и пригородном сообщениях по маршрутам регулярных перевозок, Верховный Суд признал ошибочным, поскольку исключение данных услуг из вышеназванного Перечня на основании распоряжения Правительства от 12 февраля 2018 г. № 213-р означает отсутствие обязанности проводить именно аукцион, но не означает исключение при осуществлении действий по закупке данных услуг принципа конкурентности закупки, используя иные конкурентные способы определения исполнителя за исключением аукциона. В то же время отбор перевозчика на конкурентной основе, в том числе путем проведения конкурса, позволяет выбрать претендента, наилучшим образом удовлетворяющего потребности населения в транспортных услугах и отвечающего требованиям безопасности.
Довод администрации о том, что годовой объем закупок не превышает установленное п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе значение, то есть 10% совокупного годового объема закупок заказчика и не составляет более чем 50 млн руб., по сути, не имеет правового значения, поскольку в рассматриваемом случае выбор администрацией неконкурентного способа осуществления закупки привел к ограничению конкуренции на рынке услуг по перевозке пассажиров, счел Верховный Суд. Таким образом, он признал результаты отбора транспортной компании недействительными.
В комментарии «АГ» адвокат, руководитель направления государственных и корпоративных закупок и торгов консалтинговой компании Kulik & Partners Law.Economics Дмитрий Павловский отметил, что данное дело представляет собой хрестоматийный пример ограничения конкуренции со стороны заказчика в сфере закупочной деятельности. «Заказчик использовал стандартную аргументацию для обоснования выбора закупки у единственного поставщика, указав на право заключения контракта без проведения торгов при соблюдении предельной годовой доли объема таких закупок, а также на особую важность и социальную значимость транспортных перевозок, которые выступают объектом закупки. Вместе с тем Законом о контрактной системе и Законом о защите конкуренции при проведении закупок при отсутствии объективных оснований запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Ни одно из приведенных заказчиком в настоящем деле обстоятельств не должно рассматриваться как достаточное основание для ограничения конкуренции. Так, отклоняя доводы заказчика, Верховный Суд справедливо отметил, что высокая социальная значимость и наличие случаев нарушения при исполнении иных контрактов не являются основанием для отказа от проведения конкурентных процедур. В Определении указано, что за нарушение перевозчиком принятых на себя обязательств по контракту предусмотрены штрафные санкции, а также иные меры ответственности», – указал адвокат.
Дмитрий Павловский добавил, что к числу иных мер ответственности относится включение поставщика, ненадлежащим образом исполнившего обязательства в реестр недобросовестных поставщиков сроком на два года, что исключает возможность дальнейшего участия данного поставщика в закупках в соответствии с Законом о контрактной системе. На практике данная публично-правовая мера ответственности является наиболее действенным стимулом для добросовестного исполнения обязательств.
В определении, по его мнению, также сделан важный для конкуренции в сфере государственных закупок вывод о том, что закупка у единственного поставщика должна носить исключительный характер и требовать наличия разумных и объективных причин, подтверждающих невозможность либо явную неэффективность применения конкурентных процедур. «Данная правовая позиция не новая и на протяжении многих лет последовательно отстаивается ФАС России. Например, для оценки правомерности заключения заказчиком контракта с единственным поставщиком можно руководствоваться разъяснениями ФАС России от 21 августа 2024 г. № МШ/75011/24, в которых указано, что, отдавая в отдельных случаях предпочтение такому способу, как осуществление закупки у единственного поставщика, заказчик должен иметь разумные и объективные причины, подтверждающие, что применение конкурентных процедур либо является неэффективным, либо в значительной степени лишают заказчика того результата, которого он намеревался достичь, планируя закупку. В ином случае выбор данного неконкурентного способа размещения заказа представляет собой злоупотребление правом, намеренное уклонение от конкурентных процедур вопреки принципам осуществления закупок, а также целям правового регулирования в данной сфере», – пояснил Дмитрий Павловский.
Он добавил, что данные разъяснения были подготовлены применительно к оценке установления оснований для закупок у единственного поставщика на конкурентных рынках в положении о закупке и относятся к регулированию закупок в соответствии с Законом о закупках. Однако следование изложенному подходу позволяет обеспечить единообразный подход к оценке ограничений конкуренции и может применяться при рассмотрении допустимости заключения контракта с единственным поставщиком в рамках Закона о контрактной системе. «В определении ВС подтверждает приоритет конкурентных процедур как базового механизма обеспечения эффективности и прозрачности закупок и подчеркивает, что закупки у единственного поставщика допустимы в исключительных случаях при наличии обоснования явной неэффективности либо невозможности применения конкурентных способов определения поставщика», – заключил адвокат.
Управляющий партнер BVconsult Борис Волохов
отметил, что Верховный Суд в очередной раз указал, что помимо соблюдения финансовых критериев обязательным условием закупки у единственного поставщика является наличие нефинансовых обстоятельств, исключающих возможность проведения закупки конкурентным способом.
Эксперт заметил, что администрация сослалась на неотложную необходимость стабилизировать работу транспортной сети из-за систематического неисполнения обязательств прежним оператором. Тем не менее Верховный Суд указал, что простого утверждения о кризисной ситуации недостаточно. «Фактически складывается новый тренд: наряду с соблюдением финансовых критериев важен сбор и представление достаточных объективных доказательств, показывающих реальную невозможность проведения конкурентной процедуры. Эта тенденция подчеркивает переход от формального подхода к закупкам к более глубокому анализу их обоснований, повышая прозрачность и снижая риски возникновения конфликтных ситуаций», – полагает Борис Волохов.